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2024年11月24日
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國家統計局的數據表明，2011年年底，我國城鎮人口占全國總人口比重達到了51.27%，首次超過50%。作為一個農耕文化浸染較深的大國，歷史上第一次出現城鎮人口多于農村人口的情況。到2013年，這個比例變成了53.7%。
城鎮化不是蓋房子、遷人口那么簡單，而是涉及社會、經濟、文化、農業、就業、交通、環境、土地、資源等諸多方面。其核心目的，不能局限于土地的城鎮化，更是要做到人的城鎮化。
因此，在新型城鎮化建設中，要摒棄過于注重追求城市規模擴大、空間擴張、人口增長，GDP增加的模式，而是要提升城鎮公共服務能力、促進產城融合，統籌城鄉發展，最終使我們的城鎮成為宜居之所。
從1978年到2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。而城市數量則從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。改革開放以來，我國城鎮化基本特點是：起點低、速度快。
在2014年清華新型城鎮化發展論壇上，經濟學家、清華大學客座教授林炎志說：“中國的城鎮化被世界認為是空前規模、空前速度的。”在他看來，中國城鎮化每年以創造一個芝加哥的速度進行，這在歷史上的確是空前的，是很難想像的，而因此面臨的問題和困難也是空前的。
“ 離土不離鄉 ” 也是城鎮化
“城鎮化是經濟發展水平不斷提高的自然規律。隨著農業生產率的提高，城市其他方面的發展需要勞動力，因此，城鎮化是一個經濟過程。”國務院參事、清華大學區域與城市發展研究中心主任施祖麟告訴記者。
但是，在之前，“離土離鄉”的城鎮化過程，引發了一系列問題。如流動人口管理、大城市病、中小城鎮空殼化等。從過去側重發展大城市，到如今注重中小城市的發展，“離土不離鄉”的就地城鎮化，已經成為在城鎮化進程中不得不面對的新課題。
“從前幾年開始，部分農民工開始返鄉。”施祖麟認為，這為就地城鎮化提供了客觀契機，“相當數量的農民工‘折返式’進城，即在大城市積累一定資金和技術后返回家鄉，選擇進入門檻更低的小城鎮就業和創業。”
在他看來，這種“離土不離鄉”的就地城鎮化正在成為一種自然選擇。這是因為許多農民工在城市的生活水平，比不上城市居民的水平。在教育和社會保障等方面，也因諸多壁壘難以享受到同城待遇。
劉海濤，就是“折返”隊伍中的一員。2006年，當時剛滿18周歲的他汽修學校中專畢業后只身來到北京，成了北京公交集團保修分公司五廠的一名合同工。“來北京工作整整8年多了，現在還是合同工，到2015年第三次合同到期后，我打算回老家縣城自己開個汽車修理店。”8年時間，劉海濤一晃就從一個毛頭孩子到了成家的年紀。“現在，我每個月工資6000多元，有五險一金但沒有編制和戶口，就以這個收入水平在北京成家太不現實。”這是他決定回老家發展最直接的理由。據他說，和他同期進入廠的工友，不少在最近幾年陸續返鄉創業。
施祖麟認為，如果特大城市嚴格控制人口和規模的話，中小城市、就地城鎮化的發展空間就會很大。加快新型城鎮化進程，促進就地城鎮化是一種選擇。
據統計，2013年底，全國農民工總量達到2.69億人，以農民工為主體的外來人口對城市化率的貢獻率已經高達85%。扣除“半城鎮化”狀態下的農民工人數，全國的城鎮化率大概只有35%~36%。
按部署，中西部地區將就近就地城鎮化1億人，其目的地就包括了小城，和城鎮化的中心鎮。“城鎮化就是重視小城鎮的作用，因為鎮是聯系農村和城市的橋梁。”他說，我國現在兩萬個建制鎮中，建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人。“如果按照每個建制鎮可容納3萬人規模測算，理論上有再增加4.6億城鎮人口的巨大潛力。”
資金和土地從何而來 ？
2014年政府工作報告明確提出，“推進以人為核心的新型城鎮化”，并且“今后一個時期，著重解決好現有‘三個1億人’問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。”
那么解決就地城鎮化最基本的問題來了：錢從哪里來？
“統籌城鎮化建設資金與房地產業發展，拓展城鎮化建設融資渠道，破解‘錢從哪里來’的問題。”施祖麟說。在施祖麟看來，城鎮化的新階段，單靠政府建設資金和傳統的地方融資平臺已不能滿足當下城鎮化建設的資金需求，拓寬城鎮化的融資渠道，建立城市建設債券發行制度，擴大地方債券發行范圍，激發民間資本投資活力都是必要的途徑，甚至應該思考怎么在中國城鎮化過程中讓國際企業參與進來。
在解決就地城鎮化中項目融資問題上，國開金融投資委員會副主席修軍則提出通過PPP模式運作城鎮化建設中的具體項目。他說，所謂PPP模式是政府與社會資本合作（或公私合營）模式，具體來說是指為了完成某些公共設施、公共交通工具及相關服務而在公共機構與民營機構之間達成伙伴關系，簽署合同明確雙方的權利和義務以確保這些項目的順利完成。“和傳統城鎮化項目的融資模式相比，PPP的典型特征包括共享投資收益，分擔投資風險和責任，是新形勢下新公共管理的一種重要實現方式。”修軍說。
城鎮化作為空間的現代化，首先是土地的城鎮化。那么，第一問題就是新的建設用地供給問題。中國人民大學經濟學院教授陶然表示，中國的土地發展模式，導致每年新增城市化用地工業用地占比40%。城市的擴張主要是工業區的擴張。他指出，全球各國，工業用地平均占比一般是城市用地的10%－15%，而中國的城市化過程中，工業用地達40%－50%，主要用來建開發區，還有10%－15%用來做基礎設施。中國只有用剩下的30%－40%的土地搞住宅，其他國家是60%－70%。這直接導致工業開發區占用土地過大，使用效率非常低，同時商住用地密度過高，人居環境惡劣。
在解決土就地城鎮化中的土地供應問題上，和解決居住問題時，陶然認為有兩辦方法：首先要保障農民工基本居住權利，提供基本的政策性優惠的出租房就是一個最簡便的辦法；另外，根本上是要將過去在城鎮化過程中通過“產城融合”的方式過度使用的的工業用地轉化為商住用地。
然而，土地的城鎮化涉及到一個重要問題就是，在將農民變成市民的過程中，原有的宅基地、承包地等土地使用權如何處置？
2014年12月2日，中央通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作意見》。這意味著我國農村土地制度改革即將進入試點階段。“從地方實踐來看，如果放開競買人限制，市場真正建立起來，是能夠實現城鄉土地同地同權同價的改革預期的。”中國土地勘測規劃院地政研究中心主任唐健說。
（小）城鎮化后的公共服務
從目前農業轉移人口進城意愿來看，更多的農業轉移人口還是傾向轉移到大城市，這與區域發展不平衡，中小城市和小城鎮就業、教育、醫療等功能相比欠缺導致的對流動人口吸引力不強有關。
在就地城鎮化過程中，同大中城市同等水平的公共服務如何配套成為了關乎就地城鎮化效果的重要問題。因為城鎮化不只是蓋房子，更要把人口吸引到城鎮中來。
在第五屆財新峰會上，投資銀行中國首席經濟學家汪濤對外表示，在過去二十年中，城鎮化的重點是土地的城鎮化，但對于目前的新型城鎮化而言，“真正的關鍵是其他配套制度的改革，比如財稅、戶籍、公共服務、公共管理等方面。也就是說，當前農民和城里人最大的區別并不僅僅是薪酬，而是農民進城就業，卻沒有得到同等的社會保障和公共服務，農民無法享有醫療保障，子女無法就地入學等。”
汪濤提供的數據顯示：根據新型城鎮化的規劃，未來將有1.4億人實現落戶，平均每年增長2000萬左右，遠超以往每年1300萬的增長。而當前75%左右的就業都是非農行業，那么城鎮化的加速實際上是市民化的加速。在汪濤看來，“地方政府要有錢，有動力。然而，現實情況是地方政府享有了土地城鎮化增值帶來的收益，但卻沒有用這筆錢保障農民權益的動力。”
汪濤認為，要破解地方在提供公共服務的積極性低的難題，就應該依靠中央提供社會公共服務，而非地方。以保險為例，只有樣本基數越大，保費就越低，因此，由中央承擔責任，更有利于打破地方利益。
“21世紀對世界影響最大的有兩件事：一是美國的高科技產業，二是中國的城市化。”這是諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨的經典斷言。自2014年3月16日《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》發布以來，城鎮化大幕正式拉開，新的階段，意味著新的機會，和新的挑戰。
