時間：2015-01-13 16:54:06
來源：共識網 作者：聶日明
新一輪社保改革拉開大幕。2014年12月下旬，國務院副總理馬凱在全國人大常委會上，報告了統籌推進城鄉社會保障體系建設工作有關情況，提出將職工基礎養老全國統籌、醫療市(或省)級統籌，推進機關事業養老向企業并軌。其間應人大詢問時，財政部長樓繼偉、人社部長尹蔚民、中財辦經濟二局局長尹艷林相繼發言，談及“統賬結合”的基本養老制度面臨困境，未來將“不再做實個人賬戶”。
現行社保的問題
現行社保包括五個險種，養老與醫療占據份額最大，2013年兩者合計收入32981億元、支出26620億元，均占社保總體的94%以上(其中養老占比70%)。宏觀來看，社保體系已陷入危機，包括代際不平等、區域收支失衡及人群間不平等。
社保設計初衷是誰繳費誰受益、兼顧平等。但現實的社保更像是一種稅。20多年前，養老保險啟動時，國企職工并未繳納過養老保險。到1997年，中國建立了獨一無二的“統賬結合”養老保險制度。企業繳費進入統籌基金“現收現付”，支付當時未繳費退休者養老金以及未來退休職工的基礎養老金;個人繳費形成“個人賬戶”，以強制“個人儲蓄”應對自身養老。
統賬結合制度運行至今已千瘡百孔。近年退休職工數增速快、養老金漲幅高，在職職工與企業的負擔很大。2001年，“退休職工撫養比”(養老繳費的在職職工與退休職工的比值)為每2.98個在職職工的繳費養1個退休職工;2013年，退休職工撫養比為2.45。
統賬結合也名存實亡。個人賬戶自設立起，就沒有做實過，資金大多被統籌賬戶挪用。1997年改革后，個人賬戶繳費占總繳費比例一直在降低，從40%降到目前的28.6%。2000年中央開始試點做實個人賬戶，到2013年底，試點省市做實的個人賬戶基金總額才4154億元，按3.2億參保職工計算，20年時間每個職工才積累了1300元。做實個人賬戶的努力已經失敗，按尹艷林的意見，全國絕大多數地區將一起實行“個人賬戶記賬、統籌與個人賬戶基金全部統籌使用”的制度。
這也意味著養老保險已經事實上變成了稅。除了早已現收現付、用于支付當前退休職工的統籌賬戶，未來個人對個人賬戶也只是擁有名義上的份額，賬戶實際空無一文。同樣的現象也存在于醫療保險。多數城市的醫保支付規則向老年人過度傾斜，他們繳費少，但報銷比例高。
危機迫在眉睫
現行社保把在職職工的繳費用于填補社保轉軌帶來的窟窿，體現是代際之間的不平等。這雖然是危機，但還要十數年才能充分暴露。對于各地方來說，更直接的危機來自于區域間社保收支的不均衡。隨著經濟發展，經濟不發達省份的勞動力向發達省份流動，并在工作地繳納養老保險，京滬津及粵浙閩無一不是贏家，而幾乎所有的人口凈流出地，養老基金收支都處于危機。
2012年全國退休職工撫養比的平均線是3.09，即3個在職職工養1個退休職工。在富裕地區，如廣東的比值高達9，浙江和福建也有5，在職職工和當地財政的壓力相對很小。但在吉林和黑龍江，這一數值是1.69和1.52。現實中，出現了遼寧、黑龍江的青壯勞動力給廣東、浙江的退休職工養老的現象，而東三省的國企退休職工卻老無所養。但東三省的退休職工占常住人口比重非常高，超過了10%，居全國前列。
區域社保收支不均衡的另一面，是非戶籍勞動力受到不公正待遇。非戶籍人口在京滬粵浙等人口流入地工作，當地政府強制他們繳納社保，但拒絕讓他們享受社保，這些人無法在繳社保的地方領取退休金，只能轉回戶籍地。但他們又沒有給戶籍地貢獻過養老保險，戶籍地拿什么養他們?這些流動的城鎮職工們，繳了養老保險，一樣“老無所養”。
近些年，地方政府意識到流入的勞動力是挽救當地社保的關鍵，不僅強制要求所有在職勞動力繳納社保，而且還對非戶籍人口的工作、居住、買房、落戶和子女入學層層設限，以連續繳滿若干年社保為前提條件。對這些地方政府來說，他們期望非戶籍人口繼續為城市做貢獻，但城市里的公共服務非戶籍人口一樣都不要享受。社保無法全國統籌、轉移及互相設限的結果就是全國范圍內的區域分割，破壞了統一市場、阻礙了勞動力在區域間的自由流動。
改革不宜走老路
本次披露的改革方案，著力于養老并軌與全國統籌、提高醫保統籌層次，解決區域間社保收支失衡與非戶籍人口面臨的不公待遇，救的是社保的燃眉之急。但這并非易事，一方面粵浙閩京津滬等凈人口流入省份會強烈抵制，因為實際操作中會出現將廣東盈余的養老基金投放到養老基金處于虧空狀態的黑龍江;另一方面，目前養老體制是各地分灶吃飯、各自為政，全國統籌的實際是中央要掌握一部分基金，對各地養老基金的進行收權，所涉資金高達數萬億元，地方不可能乖乖聽話。
提高社保統籌層次或許還容易處理些，結果有差異也不過是統籌比例的大小。制度轉軌及人口老齡化帶來的隱性虧空就沒那么容易解決。日本的現在可能是中國的未來，2014年日本預算支出近100萬億日元，其中社保占比為31.8%，而且逐年增加。但日本預算收入才50多萬億日元，其余近50萬億日元是靠發債解決的。中國2013年社保支出，雖然只占所有政府性支出的13.5%，但也要占一般財政支出的20%。但社保擴張如此之快，未來很容易向日本看齊。
過去20年是人口紅利的時代，新就業職工多，退休職工少，經濟增長又出奇的快。當年不過1億職工的社保虧空，在如此黃金的時代，窟窿都沒有填補上。未來經濟增速放緩，人口趨于老齡化，要想使社保持續，要么提高在職職工的繳費水平，要么降低退休職工的社保待遇。
當下社保占工資總額的比重已非常之高。未來不管走哪條路，都會非常艱難。這也意味著對現有社保修修補補解決不了未來的危機，重構社保體系迫在眉睫。但本次改革方案過于強調全國統籌、統籌賬戶，弱化個人實賬積累，這種做法有重回到過去以受益確定的現收現付制的危險境地。未來的社保體系必然要容納更多的職工，重回現收現付顯然是走不通的。
不得不說，現實中可能有各種阻力，但社保規模縮水(低繳費低保障)是唯一可行的路徑，具體方案是全統籌，還是費改稅，抑或瑞典模式的記賬式繳費確定制也都可以討論，但中國未來的財政和企業要是不想被社保拖垮，社保體系的重構就必須要回到實質性降低保障水平的道路上。在這一點上，我們沒有太多的選擇。
(聶日明，作者為上海金融與法律研究院研究員)
