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2024年11月24日
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（一）土地改革的歷史進(jìn)程
從井岡山革命根據(jù)地時(shí)期的“土地革命”到新中國(guó)成立后仍在持續(xù)的“土地改革”，土地制度的改革貫徹中國(guó)近代革命史。在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)土地改革，農(nóng)村的土地由地主所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有。但是，土地改革并沒(méi)有改變土地的私有性質(zhì)，廣大農(nóng)村土地都是農(nóng)民個(gè)人所有，而城市土地也仍由私人所有。1954年中華人民共和國(guó)的第一部《憲法》中明確保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)。
從1954年到1975年，中國(guó)經(jīng)歷了許多“運(yùn)動(dòng)”，如農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)、公私合營(yíng)運(yùn)動(dòng)、私房改造運(yùn)動(dòng)、人民公社運(yùn)動(dòng)等。前述各項(xiàng)“運(yùn)動(dòng)”的目的都是完成包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料的國(guó)有化或集體所有化，但是，上述運(yùn)動(dòng)并沒(méi)有徹底地消滅土地私有的情況，私人所有的土地事實(shí)上仍大量存在。而且，從法律形式上而言，也沒(méi)有通過(guò)立法明確建立國(guó)有或集體所有的土地制度。直到1982年，新修訂的中華人民共和國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”該條規(guī)定確立了我國(guó)的土地所有制度，即國(guó)家和集體二元土地所有制，徹底結(jié)束了土地私有制在我國(guó)的歷史。
從1978年底安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民包產(chǎn)到戶開(kāi)始，我國(guó)逐步建立了農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。但是，對(duì)于建設(shè)用地的管理，制度改革的過(guò)程卻十分曲折、復(fù)雜，直到今天仍在繼續(xù)。1982年《憲法》和1986年頒布的首部《土地管理法》對(duì)于土地使用制度進(jìn)行了嚴(yán)格的限制：土地的供應(yīng)由國(guó)家分配，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。該等法律限制之下，實(shí)際上不存在土地市場(chǎng)。
1988年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行第一次修正，確立了土地有償使用制度和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱“《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》”），國(guó)有土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。至此，國(guó)有建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)（國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓）和二級(jí)市場(chǎng)（國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）初步形成。
在國(guó)有建設(shè)用地土地市場(chǎng)逐步建立的同時(shí)，伴隨著上個(gè)世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)曾盛極一時(shí)。根據(jù)1986年和1988年的《土地管理法》，凡國(guó)家建設(shè)征用土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)民蓋房占用耕地、園地，只要獲得縣級(jí)或縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)，都可以在集體土地上實(shí)施。當(dāng)時(shí)，國(guó)家并沒(méi)有嚴(yán)格限制集體土地用于建設(shè)。
但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展也導(dǎo)致了耕地的大量流失。為保護(hù)耕地，1997年初，中央提出要建立“世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”。1998年，《土地管理法》進(jìn)行了全面修訂。本次修訂為了落實(shí)耕地保護(hù)這一目標(biāo)，建立了土地用途管制制度，將全國(guó)土地區(qū)分為“農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)而建立基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批、耕地占補(bǔ)平衡等一系列制度。1998年《土地管理法》還將征地審批權(quán)上收至國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，通過(guò)征收審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)管理，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值和增值，國(guó)家積極推行國(guó)有土地有償出讓制度，嚴(yán)格限制鄉(xiāng)村建設(shè)用地的用途和規(guī)模，并關(guān)閉了集體土地市場(chǎng)，只保留國(guó)有土地市場(chǎng)。在這個(gè)單一封閉的土地市場(chǎng)中，政府是唯一的土地一級(jí)供應(yīng)商，集體土地必須經(jīng)政府征收為國(guó)有土地，然后才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)。國(guó)家對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷就此形成。
土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷形成之后，地方政府在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)之下，借助土地儲(chǔ)備制度，開(kāi)始了轟轟烈烈的城市化運(yùn)動(dòng)。最嚴(yán)格的土地管理制度并沒(méi)有遏制住地方政府征收集體土地的沖動(dòng)。實(shí)踐中，征收農(nóng)民集體所有的土地是取得儲(chǔ)備用地最主要的方式，這導(dǎo)致1998年《土地管理法》的初衷——耕地保護(hù)——也沒(méi)有得到有效的維護(hù)。同時(shí)，由于強(qiáng)拆造成悲劇，失地農(nóng)民缺乏生活保障，房?jī)r(jià)高漲等各種因素，土地改革的呼聲又起。
回顧我國(guó)土地法律制度建立與發(fā)展的過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，土地法律制度一直處于變化發(fā)展的過(guò)程之中，有進(jìn)步也有反復(fù)。這是因?yàn)椋恋刂贫仁墙?jīng)濟(jì)制度乃至政治制度的核心，因此，每一次政治、經(jīng)濟(jì)制度的變革，均伴隨著土地制度的改革。當(dāng)今中國(guó)的土地法律制度是過(guò)去30年經(jīng)濟(jì)、政治改革的產(chǎn)物，也是未來(lái)改革的起點(diǎn)，我們?nèi)蕴幱谕恋馗母锏臍v史進(jìn)程之中。
（二）我國(guó)土地法律制度的基本框架
綜合分析我國(guó)土地相關(guān)法律法規(guī)，可以細(xì)化為許多具體土地法律制度，主要包括：
(1) 土地所有權(quán)制度；
(2) 土地用途管制制度；
(3) 國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度；
(4) 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度；
(5) 土地征收征用制度；
(6) 土地儲(chǔ)備及土地前期開(kāi)發(fā)制度；
(7) 閑置土地處置制度。
以上各項(xiàng)具體的土地法律制度構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)有的土地法律制度體系。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中遇到的各種具體的土地法律問(wèn)題，都應(yīng)在上述制度框架內(nèi)尋找法律上的解決方案。
