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2024年11月24日
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土地財政難以為繼，融資平臺融資職能將被剝離，面對城鎮化建設所需求的巨大資金缺口，未來地方政府去哪兒融資？
目前，地方政府自發自還債試點已經啟動，一些意在替換此前融資平臺融資、更加規范的項目收益性債券融資方式也在不斷涌現。業內人士表示，地方政府負債并不可怕，降低債務風險的實質是限制無節制的債務規模的擴張以及將以前融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”，做到對債務心中有數。與此同時，通過P P P模式，市政建設在引入資金的同時，也有望引入更有效率的私營資本的管理機制。
矛盾
地方債難填巨量資金缺口
國務院批轉《發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》(下稱《意見》)明確提出，規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。
《意見》指向非常明確，即堵住平臺融資后門，打開地方政府債券融資前門。2014年5月22日，財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，進一步推進地方政府債券改革，也意味著我國地方政府債券從“代發代還”經“自發代還”過渡終于邁向了“自發自還”的新階段。
“地方政府債券自發自還不僅有利于降低地方政府舉債融資成本，還有利于拉長債務期限，解決地方政府債務期限錯配問題，是建立規范的地方政府融資體制的核心。”中債資信評估有限責任公司評級業務部霍志輝表示。
不過，霍志輝同時指出，未來地方政府直接發行一般責任債券將是大勢所趨，但是短期內規模仍有限。數據顯示，2014年試點自發自還地方政府債券的總發債額度為1092億元，僅占2013年融資平臺債券發行額的13.18%。
而若將地方政府債券的規模和城鎮化建設需求資金相比較，則更能明顯看出兩者之間的“巨大”差異。財政部副部長王保安今年3月份曾表示，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣。就此，合肥市建設投資控股(集團)有限公司董事長吳曉東給《經濟參考報》記者算了一筆賬：離2020年只剩6年時間，平均每年投資約為7萬億元，假定每個城鎮化建設項目資本金按30%的最低標準計算，70%須通過市場融資來完成。這樣除每年地方政府將投入2萬億元左右作為項目資本金用于城鎮化建設，剩下的5萬億元資金均將通過市場融資來實現“每年5萬億元的資金，完全依靠政府發債在目前是不現實的。”吳曉東說。
吳曉東告訴記者，今年試點自發自還的地區最高發債規模也不足150億元，假設安徽省可自發自還債150億元，籌集的150億元資金需在安徽的16個地級市之間進行分配，以省會城市為例，若能分到40億元，再將這筆資金下分至下一級行政區，一個開發區或縣只能分到大約4億元左右的資金“這個數目對城市基礎建設來說只能是杯水車薪，完全不能解決城市基礎設施建設的問題。”他直言。
短期內，政府債券不能成為融資“主力軍”的觀點得到了大部分業內人士的認同。另一位地方城投公司人士對《經濟參考報》記者坦言，《預算法》尚未修訂，法律上還存在障礙，地方政府債券根本無法置換此前地方融資平臺已經形成的存量債務，自主發債形式上的意義大于實際意義“城鎮化建設所需要的巨量資金還得依靠其他渠道來獲取。”他說。
新路
項目收益性債券主打“準公益”
短期內政府一般責任債券規模有限，無法獨扛萬億融資“大梁”。與此同時，一些創新的項目收益性債券融資方式也在不斷涌現，這類創新瞄準的正是一些有現金流收入、但是需要政府一定補貼的“準公益”項目。
國家發改委今年5月下發一份文件，創新棚戶區改造的債券融資方式。該文件首次提出將研究推出棚戶區改造項目收益債券，即“對于具有穩定償還資金來源的棚戶區改造項目，將按照‘融資———投資建設———回收資金’封閉運行的模式，開展棚戶區改造項目收益債券試點。”
與此同時，中國銀行間市場交易商協會也于日前正式推出項目收益票據。7月11日，交易商協會發布《銀行間市場非金融企業項目收益票據業務指引》，正式推出“募集資金用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具”。《指引》發布當天，交易商協會接受了鄭州交投地坤實業有限公司項目收益票據項目注冊，該項目注冊12億元，首期擬發行5億元。據悉，該資金主要用于城市地下交通人防工程項目。
與融資平臺作為主體融資不同，項目收益債券這種市場化的方式實現了發行主體與地方政府債務隔離，能有效防范傳統融資平臺模式帶來的財政和金融風險。
實際上，項目收益債券彌補了當前準公益、卻無確定現金流項目債券融資的空白。“運用項目收益債券融資方式的很多項目并非不需要政府補貼，但是在融資過程中，補貼部分和項目本身的收益部分會被劃分清楚，由投資人自己判斷風險。而以前，公益性、準公益性和經營性項目都混在一起通過融資平臺融資，債務風險很不明確。”某大行債券承銷人士告訴記者，降低債務風險的實質是限制無節制的債務規模擴張及將融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”。
“此前一提到地方政府債務問題，就籠統把經營性項目債務也涵蓋在內，其實這部分可以通過項目收益化解掉，應該與政府信用隔離開來。”江蘇省鎮江市國資委副書記于文豐在接受《經濟參考報》記者采訪時表示。
中債資信評級業務部葉楓表示，考慮到監管層政策導向，我們可以預期未來地方政府將通過注入更多市場化的經營性資產或采取“政府購買”、“撥付改租賃”等更加市場化的支持方式將融資平臺改造為能獲取穩定經營性現金流的“特殊實體”，用來發行項目收益類債券。葉楓認為，在監管部門“市場化、經營性”原則指引下，將融資平臺改造為發行項目收益類債券的“特殊平臺”將是地方政府另一條規范化直接融資渠道。
探索
借PPP模式引入社會資本
除通過債券融資引入市場資金之外，市政建設也希望引入社會資本的管理機制和監督機制，在這樣的背景下，財政部在今年力推PPP模式。
PPP模式即公私合作制，是指政府和企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。其具有三大特征：一是伙伴關系，二是利益共享，三是風險共擔。在發達國家，PPP的應用范圍很廣泛，既可以用于基礎設施的投資建設，如水廠、電廠、地鐵、道路等，也可以用于很多非盈利性設施的建設，如醫院、學校等。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希認為，要解決城鎮化的資金需求，債務融資之外，可以考慮PPP模式。P P P模式可以卸掉財政資金背上的“重負”，發揮財政資金的引導作用，調動社會資本并發揮各自優勢。
據悉，財政部此前正對PPP項目進行篩選，其中收益性項目或將作為PPP模式的推廣重點。王保安說：“對存量及新增城市基礎設施建設項目進行全面梳理，盡快篩選出合適的項目先行先試。”目前，PPP模式正在全國多個省市推進。
值得注意的是，PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設計和實施，可能給地方政府帶來風險。“技術不規范、商業可行性不匹配、風險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”亞洲開發銀行行長中尾武彥此前接受《經濟參考報》記者采訪時表示。
“對PPP模式的評價不能一概而論，只有在政府與民營資本企業實現雙贏的前提下，PPP才是一種好的模式。”吳曉東表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建設資金與高效的運營管理，政府不缺的是風險小、現金流穩定的公共項目；另一方面，社會資本也希望投資一些風險小、收益穩定的項目，這剛好是政府所擁有的。“PPP本身是不能實現這種雙贏的，只有通過公平、公正、公開的招標，在充分競爭的前提下，才能實現有效率的PPP模式。”他說。
