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2024年11月24日
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昨日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員張鳴起作的關(guān)于環(huán)境保護(hù)法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告。針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，修訂草案增加了關(guān)于劃定生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)定，完善了關(guān)于行政強(qiáng)制措施、區(qū)域限批制度的規(guī)定，擴(kuò)大了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，對(duì)大氣污染特別是霧霾治理和應(yīng)對(duì)作出了更有針對(duì)性的規(guī)定。
1 設(shè)環(huán)境日
每年6月5日擬定為環(huán)境日
【草案】
增加環(huán)境日的規(guī)定，將聯(lián)合國(guó)大會(huì)確定的世界環(huán)境日寫入本法，規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日。增加規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)采用低碳、節(jié)儉的生活方式。
【解讀】
修訂草案對(duì)環(huán)境保護(hù)宣傳和增強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)已作了相應(yīng)規(guī)定，為進(jìn)一步提高公民環(huán)保意識(shí)，法律委員會(huì)經(jīng)研究，做出上述建議。
上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦表示，這是對(duì)基礎(chǔ)性事項(xiàng)做出具體的規(guī)定，雖然只是一個(gè)節(jié)日，但其目的主要是為了環(huán)保宣傳。
2 應(yīng)急預(yù)警
環(huán)境受污染應(yīng)及時(shí)公布預(yù)警信息
【草案】
關(guān)于大氣污染特別是霧霾的治理和應(yīng)對(duì)，要在跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域聯(lián)合防治中實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。
縣級(jí)以上人民政府建立環(huán)境污染公共預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。
【解讀】
近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了影響區(qū)域廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的霧霾天氣。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加上述規(guī)定。
中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合表示，每個(gè)地方的空氣質(zhì)量改進(jìn)有快有慢，但區(qū)域必須協(xié)調(diào)，統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。比如，京津冀地區(qū)，北京的機(jī)動(dòng)車和燃油執(zhí)行京V標(biāo)準(zhǔn)，而其他地區(qū)卻沒(méi)有，而機(jī)動(dòng)車又是在地區(qū)之間流動(dòng)的，這種排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該先統(tǒng)一起來(lái)。
對(duì)于工廠等固定排放源，他表示，也應(yīng)該根據(jù)協(xié)商一致的原則，對(duì)限制的產(chǎn)業(yè)或污染影響較大的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，以避免重污染企業(yè)利用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差異而在區(qū)域內(nèi)部轉(zhuǎn)移。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委表示，要求人民政府組織制定預(yù)警方案，環(huán)境受到污染可能影響公眾健康和安全的時(shí)候，要依法及時(shí)地公布預(yù)警信息，啟動(dòng)預(yù)警措施。比如，工廠在某種情況下要停產(chǎn)，某種情況下中小學(xué)要停課，也提供了一定的上位法依據(jù)。
3 公益訴訟
提起公益訴訟的主體擴(kuò)大
【草案】
提起公益訴訟的主體，擴(kuò)大到在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織。
符合規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取利益。
【解讀】
環(huán)保公益訴訟是本法修改中受到較多關(guān)注的問(wèn)題。第二次審議時(shí)規(guī)定，提起公益訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)。第三次審議時(shí)，擴(kuò)大到在國(guó)務(wù)院民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織。
有些委員、代表認(rèn)為，草案關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的限制比較嚴(yán)格，能夠起訴的主體太窄，不利于調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督環(huán)境的積極性。
在常委會(huì)審議和征求意見(jiàn)過(guò)程中，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大提起公益訴訟的主體范圍。法律委員會(huì)經(jīng)向民政部進(jìn)一步了解環(huán)保領(lǐng)域的社會(huì)組織基本情況，并與環(huán)保部共同研究，建議做出上述規(guī)定。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，這次公益訴訟條款有了相當(dāng)大的進(jìn)步，“是徹底地放開(kāi)了”。
中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合表示，放開(kāi)公益訴訟，讓更多的公眾參與到環(huán)境權(quán)益保障中來(lái)，對(duì)杜絕違法行為、保護(hù)環(huán)境是很好的事。“草案對(duì)政府、企業(yè)、公民的責(zé)任都做出了很好的界定。”
4 疾病防控
組織環(huán)境影響公眾健康研究
【草案】
國(guó)家鼓勵(lì)和組織環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。
【解讀】
全國(guó)人大常委會(huì)分組審議時(shí)，呂忠梅等代表提出，環(huán)境污染對(duì)人體健康危害很大，當(dāng)前已進(jìn)入集中爆發(fā)期，立法應(yīng)關(guān)注環(huán)境與健康問(wèn)題，草案已將保障人體健康作為立法宗旨，國(guó)家也專門出臺(tái)了“環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃”，建議進(jìn)一步完善有關(guān)環(huán)境與健康保護(hù)的制度。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加上述規(guī)定。
5 環(huán)保執(zhí)法
未環(huán)評(píng)便開(kāi)工擬被行政拘留
【草案】
環(huán)境保護(hù)主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。
草案增加規(guī)定，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留。草案列出了4類違法行為，包括目前常見(jiàn)的未進(jìn)行環(huán)評(píng)便開(kāi)工建設(shè)，未取得排污許可證便排放污染物。此外，偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者惡意違法排污，都可能被行政拘留。
【解讀】
有些委員和環(huán)保部提出，目前在環(huán)保執(zhí)法一線的主要是地方環(huán)保部門下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，法律上沒(méi)有明確其執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法不力，建議明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位。
草案首次明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，以前的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)都是事業(yè)編制，編制較少，而現(xiàn)在法律給予其明確地位，說(shuō)明其將具有相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，不過(guò)，目前環(huán)保監(jiān)察人員還是沒(méi)有拘留權(quán)，但可以通過(guò)移交公安實(shí)行行政拘留。
上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦表示，此前出現(xiàn)未批先建等違法行為時(shí)，環(huán)保部門頂多只能實(shí)施罰款，而現(xiàn)在允許行政拘留，意味著懲罰力度加大。
中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合認(rèn)為，目前環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍有了法律依據(jù)，是很大的進(jìn)步，“很多人，不把錢當(dāng)成一回事，但可能很害怕限制自由”。不過(guò)，他也表示，一些特別惡意的違法行為，除行政拘留外，還應(yīng)跟刑法銜接，進(jìn)行刑事拘留。
6 生態(tài)保護(hù)
環(huán)境敏感區(qū)設(shè)生態(tài)保護(hù)紅線
【草案】
未完成國(guó)家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線，增加規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線”。同時(shí)規(guī)定，“省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”。
【解讀】
上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦認(rèn)為，這是很重要的條款，明確約束政府行為。
雖然環(huán)保部目前已經(jīng)開(kāi)始了區(qū)域限批，但王曦表示，這只是行政手段，剛性不強(qiáng)。“行政機(jī)關(guān)可做可不做，可限批也可不限批。”也就是說(shuō)，對(duì)于目前很多地方隨意上馬建設(shè)項(xiàng)目的情況，環(huán)保部有自由裁量權(quán)。
而在法律明文規(guī)定之后，他表示，這意味著其成了法律責(zé)任，“環(huán)保部必須要限批了，如果對(duì)環(huán)境違法行為視而不見(jiàn)，那就意味著失職，意味著違反了新的環(huán)保法”。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)，草案不僅對(duì)生態(tài)紅線，也對(duì)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償做出了規(guī)定，這意味著以后涉及地方規(guī)劃將依法進(jìn)行。而接下來(lái)，在原則性的規(guī)定之后，可以做出更具體的規(guī)定，如什么樣的情況可以開(kāi)發(fā)，可以開(kāi)發(fā)到什么程度等。
“環(huán)境公益訴訟主體”變化
環(huán)保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的20多年里，環(huán)保工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡，要不要修法，成為長(zhǎng)期爭(zhēng)論話題。2011年，環(huán)保法正式列入修法計(jì)劃。2012年8月開(kāi)始進(jìn)行審議修訂。
● 2012年8月 一審
“公益訴訟”被刪
全國(guó)人大常委會(huì)首次審議環(huán)保法修正案(草案)。涉及公眾參與的內(nèi)容，如“公益訴訟”等被刪。草案最終征集到1萬(wàn)多條意見(jiàn)，反對(duì)和批評(píng)聲占了絕大多數(shù)。之后，環(huán)保部公開(kāi)了意見(jiàn)函，提出四大主要意見(jiàn)和34條具體建議。
● 2013年6月 二審
主體為環(huán)保聯(lián)合會(huì)
草案規(guī)定，“公益訴訟主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。
盡管草根環(huán)保組織被拒之門外，被斥“倒退”。但它不乏亮點(diǎn)：政府負(fù)責(zé)、公眾參與等，都是新增內(nèi)容。
● 2013年10月 三審
全國(guó)性社會(huì)組織
草案將環(huán)境公益訴訟主體限定為：依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織。按此規(guī)定，有十多家社會(huì)組織可能符合要求，但只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)曾做過(guò)環(huán)境公益訴訟業(yè)務(wù)。
● 2014年4月 四審
訴訟主體范圍擴(kuò)大
草案將提起公益訴訟的主體擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織”。
同時(shí)規(guī)定，“符合規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取利益”。
