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2024年11月24日
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京津冀適時推統一居住證
十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議都明確，要嚴格控制特大城市人口規模。嚴控人口的思路，已經越來越明晰。
隨著北京經濟的快速發展，城市規模的不斷擴大，資源環境超載嚴重，交通擁堵頑疾難除……“太胖”，這也是今年2月份習近平總書記在北京調研時對北京目前狀況的貼切形容。北京人口規模如何控制已經成為從中央到地方再到老百姓都高度關注的焦點問題。
京津冀一體化發展，能夠帶動北京人口疏解嗎?人口如何疏散？《法制晚報》記者昨天專訪北京國際城市發展研究院院長連玉明，請專家談談他的人口控制之道。
連玉明
北京國際城市發展研究院院長，著名城市專家。
曾任中國國際跨國公司研究會副會長、中國企業家論壇首席秘書長等職務。
主要研究領域為城市學、國際管理和決策學。長期從事企業競爭力和城市競爭力研究。
他提出的“城市價值鏈理論”、“C管理模式”和“中國城市競爭力解決方案”被證明為該領域最有效的方法之一。
控制人口無序過快增長已成共識
法制晚報（以下簡稱“FW”）:隨著北京人口的不斷增長，北京面臨了一系列問題，這是發展中國家必須經歷的階段嗎？
連玉明（以下簡稱“連”）：必須承認首都城市可持續發展面臨嚴峻挑戰，特大城市病的各種癥狀日益凸顯。
當前，加快治理首都的“城市病”不僅是對北京發展的考驗，更上升為推動國家治理體系和提升治理能力的重要內容。解決北京的“城市病”，首當其沖的就是控制人口無序過快增長。控制人口無序過快增長，著力解決“城市病”，在決策層已經取得共識。
對北京這樣一個超大城市來說，在城市化加速推進過程中，由于城鄉發展的不平衡、不均衡性，農村、小城鎮、小城市人口向特大城市集聚而形成的人口增長是必然的，這也是城市發展的基本規律。
作為國家首都，北京集中了中央機關、部委、黨政機關、軍隊、央企等大量機構，這就決定了北京的人口問題并非是北京市能夠解決的。
FW:根據國際城市的發展規律，什么情況下會出現大城市病？
連：從世界城市發展的一般規律看，處在轉型發展中的國家，“城市病”往往隨著城市規模的不斷擴大而日益嚴重，常住人口超過1000萬的城市或多或少會出現“城市病”，常住人口超過2000萬的城市則會出現比較嚴重的“城市病”。
2013年底北京常住人口已經超過2000萬，給城市交通、生態環境、基礎設施等帶來巨大壓力，人口資源環境矛盾越來越嚴重，城市環境資源承載力正在接近甚至超過臨界點。更為嚴重的是，這種人口資源環境矛盾還很容易引發社會矛盾和社會問題。
人口增量3/4源自外來人口
FW:大城市病給北京帶來哪些問題？
連：人口規模無序過快增長，人口經濟資源環境之間的矛盾日益嚴重。
2013年年末，北京市常住人口總量2114.8萬人，較2012年增加45.5萬人。其中，外來人口增加26.7萬人，其總量占常住人口總量的37.8%。與2000年相比，全市常住人口年均增加58.4萬人。
過去13年，北京市人口增量中，有3/4的增長是外來人口帶來的。外來人口的增速遠遠高于戶籍人口的增速。人口規模的快速增長，給北京城市資源環境帶來沉重的壓力。
數據表明，北京人均土地面積不足全國平均水平的1/6，人均水資源占有量不足全國平均水平的1/10、世界的1/35。目前北京100%的天然氣、100%的石油、95%的煤炭、64%的電力、55%的成品油均需從外地調入供應。
FW:北京人口總量發展趨勢如何？
連：今后一段時期，從我國城市化進程的特點、北京經濟社會發展的階段性特征及首都城市的吸引力等方面看，北京人口持續增長的趨勢不會改變。
2013年北京人口達到2114.8萬人，從2008年到2013年，年均增長57.8萬人，年均增速為3.4%，是全國年均增速的6倍多。需要引起重視的是，對北京實際人口規模的估算要充分考慮目前統計口徑、統計方式的限制與影響，對2114.8萬的總人口數要有一個更加客觀和清醒的認識，以免造成決策上的誤區。
基于當前對北京實際的人口總量的認識，4000萬的人口總量規模有提前到來的可能，很可能在2050年之前就達到甚至突破這個總量規模，甚至會提前10年、20年到來。
關于人口調控的官方表達
2008年“健全房屋租賃和居住證管理體系”
2009年“探索建立人口調控目標責任制”
2010年“探索建立綜合調控機制，通過城市功能疏解、產業結構升級和布局調整，促進人口有序遷移與合理分布”
2011年“探索區域人口調控綜合協調機制”
2012年“人口調控”四字消失，代之以“人口服務管理”，管理模式為“實有人口服務管理全覆蓋”，“實有人口”表述五年來首次出現在政府工作報告中。
2013年北京市委常委會討論確定了重點推進的26項改革任務，其中在有序調控人口規模方面，除了建立健全區縣責任制外，北京還將啟動實施居住證制度，同步研究制定醫療、教育等相關公共服務配套政策措施，并探索開展重大規劃、重大政策、重大項目的人口評估試點。
建議設立首都人口委協調控制人口發展
FW:針對目前北京所面臨的人口問題，您個人認為應該從哪些方面解決？
連：應該探索建立首都人口發展委員會，建立特大城市人口可持續發展的體制機制。
對于首都人口委的具體組織設置和職能安排，可以借鑒和參考首都規劃委員會的機構設置和運行模式，由中央和國家相關部委、駐京部隊和市政府有關部門參加，同時吸納天津、河北作為成員單位。下設首都人口委員會辦公室作為日常辦事機構。各區縣建立人口委員會分支機構，在街鄉成立人口委員會派出機構。
首都人口委主要承擔組織開展人口問題戰略研究，編制區域人口發展中長期規劃和年度計劃，制定調控人口增長的相關政策措施，督促檢查人口政策措施落實情況，統籌人口與產業轉移，人口與科教文衛等公共服務工作。
此外，對于北京這樣一個特大城市來說，治理“城市病”只從北京的角度考慮是有局限的，根本的出路是推動京津冀協同發展、一體化發展。因此，應在京津冀地區率先構建人口均衡型、資源節約型、環境友好型“三型社會”建設示范區，從根源上解決北京人口資源環境之間的矛盾，實現城市可持續發展。
FW:京津冀一體化城市人口如何協調才合理？
連：京津冀城市群人口調控機制的核心是“自由遷徙”，可以適時推出京津冀統一的居住證制度，改變各地居住證制度“自行其是”的現狀，統一居住證準入門檻，統一居住證持有者的居民待遇，這既符合我國在全國范圍內實行統一的居住證制度的發展趨勢，也是京津冀率先打造“三型社會”示范區的一個重要抓手，將對有效疏解北京人口發揮重要作用。
優化人口結構成為調控重中之重
FW:核心區人口,涉及到就業、孩子上學等硬性指標，現在疏解有沒有方向？
連：除了人口規模快速膨脹外，北京的人口問題還表現在其空間分布和內部結構的失衡。
從人口空間分布看，中心城區人口過度聚集。2012年首都功能核心區人口密度最高，為23758人/平方公里，是城市功能拓展區的3倍，城市發展新區的22.9倍，生態涵養發展區的110倍。全市人口密度從城區向外圍呈現同心圓遞減。占全市面積1/5的城六區，聚集了全市60%的人口。
人口就業結構與北京產業發展重點趨于一致，以功能疏解推動人口結構優化將成為人口調控的重中之重。
止增長先從城市發展新區著手
FW:推動人口結構優化，當前最重要的任務是什么？
連：伴隨著北京城市的擴張，產業布局調整和郊區住宅開發、道路基礎設施的建設，城市功能拓展區、城市發展新區吸引了大量人口集聚，發揮了較強的人口承載功能。
從2005至2012年，首都功能核心區承載全市人口的比重從13.34%下降到10.61%；城市功能拓展區是全市人口承載的核心區域，約有近一半的人口分布在這一區域；城市發展新區承載人口呈明顯上升趨勢，由26.76%上升為31.56%；生態涵養區受生態涵養功能限制，其人口占比從11.26%下降到9.11%。
這意味著接下來北京在人口空間布局上將面臨兩大壓力。一方面，首都功能核心區由于其發展空間已接近飽和，未來人口進一步疏解的壓力依然不小；另一方面，城市功能拓展區與城市發展新區的外來人口份額呈持續上升趨勢，其中城市發展新區外來人口的增速將高于城市功能拓展區。
2012年，城市功能拓展區與城市發展新區集聚了全市80%以上的人口，且仍有擴大趨勢。城市功能拓展區與城市發展新區也開始面臨人口疏解的壓力，這些區域如何扼制人口無序過快增長已經成為當務之急。
