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2024年11月24日
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《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)出臺，展現(xiàn)給我們的不是一個大干快上的躍進計劃，而是直面問題、攻堅克難、有章可循的改革藍(lán)圖。
推進城鎮(zhèn)化改革需要勇氣和擔(dān)當(dāng)，更需要智慧和方法?！叭恕薄暗亍薄板X”個個關(guān)乎體制機制深層次問題，積弊已久，盤根錯節(jié)，化解這些沉疴痼疾，既要加強頂層設(shè)計，發(fā)揮制度的整體力量，又要善用“摸著石頭過河”，激發(fā)基層實踐熱情?！吧舷峦邉佟保攲釉O(shè)計自上而下，能確保改革利益最大化、方向不迷失，基層探索自下而上，可對城鎮(zhèn)化領(lǐng)域中那些必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，先行先試、投石問路，進而積累經(jīng)驗、打造樣板。改革的實踐證明，我國關(guān)鍵領(lǐng)域的重大改革推進無不是上下結(jié)合、廣泛試點的成果，經(jīng)過基層大膽探索并予以完善的經(jīng)驗，是符合國情民意、經(jīng)得起實踐檢驗的。國家新型城鎮(zhèn)化試點就是要在《規(guī)劃》明確改革總體目標(biāo)原則的基礎(chǔ)上，選擇不同區(qū)域不同城市，圍繞農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、宅基地管理、設(shè)市模式等難點問題，啃骨頭破瓶頸，以試錯求少錯，積小勝為大勝，為推進新型城鎮(zhèn)化凝聚共識、摸清規(guī)律、鋪平道路。
有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化必須落實的首要任務(wù)，然而不論是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，還是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個關(guān)鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。當(dāng)前市民化成本分擔(dān)主體不明、責(zé)任不清，正是“半市民化”現(xiàn)象愈演愈烈、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距不斷拉大的癥結(jié)所在。試點就是要通過建立市民化成本分擔(dān)機制來破解難題，達到兩個目標(biāo)。一是探索建立由政府、企業(yè)、個人共同參與的市民化成本分擔(dān)機制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔(dān)機制，中央和省級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)與落戶人數(shù)掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
“土地財政”不可持續(xù)，已是社會各界的普遍共識。但關(guān)鍵問題在于，要堵住了“土地財政”這條暗道，就需要開辟未來城鎮(zhèn)化融資的明渠。修明渠堵暗道并不容易，不僅涉及到中央地方稅收關(guān)系調(diào)整、地方債務(wù)風(fēng)險控制等傳統(tǒng)難題，也面臨融資領(lǐng)域放寬、融資工具升級等創(chuàng)新要求。試點就是要通過探索建立城鎮(zhèn)化投融資機制來打通新渠道。
土地改革復(fù)雜而敏感，“牽一發(fā)動全身”，而宅基地改革又是重中之重、難上加難。這項改革不僅關(guān)系萬千農(nóng)民的切身利益，也極大地影響土地要素的利用效率。長期以來，幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務(wù)工、人地分離，既導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置空置，又導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和住宅用地需求迅速增長，造成城鄉(xiāng)“兩頭占地”的壓力。與此同時大量在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，無法通過盤活土地資產(chǎn)來改善生活、實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。試點就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權(quán)益向財產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑。在充分保護和使用農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機制，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，提高土地要素配置效率。
設(shè)市問題目前面臨“兩難”困境，一方面啟動設(shè)市是客觀需要，中小城市明顯缺位已嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)體系的協(xié)調(diào)效應(yīng)，部分城鎮(zhèn)在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時工”類的尷尬。另一方面如果按照傳統(tǒng)方式設(shè)市，意味著配齊“四大班子”的全套人馬，又是行政成本難以承受之重。試點就是要建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，實現(xiàn)城市設(shè)置與簡化行政機構(gòu)的真正聯(lián)動。在把符合條件的縣和建制鎮(zhèn)設(shè)為市的過程中，探索大部門制、開發(fā)區(qū)管理模式等的橫向整合，控制行政機構(gòu)和人員編制，優(yōu)化行政層級和區(qū)劃的縱向設(shè)置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
一子落，全盤活。這些關(guān)鍵領(lǐng)域的試點搞得好，難題破得了，就能讓新型城鎮(zhèn)化這盤大棋走得順、贏得穩(wěn)。在推進試點過程中，要著眼于破除現(xiàn)行體制機制的束縛阻礙，探索形成新體制新機制；要上下互動，中央整合資源協(xié)調(diào)政策，地方因地制宜率先突破；要動態(tài)完善，出現(xiàn)問題及時應(yīng)對，發(fā)現(xiàn)錯誤馬上糾正；要尊重群眾的意愿和維護群眾的合法權(quán)益。通過兩到三年的努力，摸出規(guī)律，試出辦法、凝聚共識，為改革全面推開提供示范、奠定基礎(chǔ)，推動形成保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，努力走出一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路！
（作者單位：國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司）
