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2024年11月24日
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日前，備受矚目的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式落地，此次規(guī)劃始終以人的城鎮(zhèn)化為核心，對城鎮(zhèn)空間載體的界定和城市發(fā)展方式的轉變，以及城鎮(zhèn)化體制機制的全面改革，做出了系統(tǒng)的安排和部署，為我國城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展做出規(guī)劃。對此，在“中國發(fā)展高層論壇”上，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民、國家發(fā)展改革委副主任徐憲平、國土資源部副部長胡存智等多位業(yè)內人士對未來城鎮(zhèn)化所面臨的困境與挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化的重點工作進行解析。
楊偉民：推進城鎮(zhèn)化不是單純提高城鎮(zhèn)化速度
楊偉民表示，地方在十八大以后各方面對推進城鎮(zhèn)化的熱情特別高漲，但由于認識不一致、做法很不相同，存在著一哄而上的傾向，所以亟待中央來糾偏。否則，看起來可能轟轟烈烈一時提高眼前的增長速度，但是負面的效果卻很大，中長期會帶來很多的危害。
“與此同時，在宏觀經(jīng)濟換擋之際，生產(chǎn)能力出現(xiàn)過剩，勞動年齡人口減少，資源承載能力減弱，農民工訴求轉變的背景下，這樣如果城鎮(zhèn)化方向對頭、目標正確、引導的好，城鎮(zhèn)化會成為我們經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)的動力。但是如果引導不好仍然走過去的粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的城鎮(zhèn)化道路，存在的問題不僅得不到及時的解決和化解，則有可能陷入中等收入的陷阱，影響我們現(xiàn)代化的進程。”楊偉民說。
因此，楊偉民表示，推進城鎮(zhèn)化要因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個水到渠成的過程，不要把統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率作為硬任務，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大躍進、大干快上、一哄而起，盲目建設新城。
“推進城鎮(zhèn)化的目標是提高城鎮(zhèn)化的質量，有針對性地解決已經(jīng)積累的突出矛盾和問題，而不是單純地提高城鎮(zhèn)化的速度。”楊偉民說，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的各項目標和任務都是圍繞著提高城鎮(zhèn)化的質量而確定的，比如說在人口方面強調要提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的水平，在土地方面要提高城鎮(zhèn)土地利用效率和城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度等等。
此外，楊偉民提出，推進城鎮(zhèn)化，最主要是要把握好兩個分工，一個是市場和政府的分工，要堅持市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮好政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。第二是要處理好中央和地方的關系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略布局，地方按照這樣的大政方針來擴大工作。
徐憲平：今年各地要制定農業(yè)轉移人口落戶標準
關于戶籍制度改革的問題，徐憲平表示，隨著戶籍制度改革還要不斷深化，農民工市民化的進程也要有序逐步的推進。目前來看就是分兩步走，一個是先落戶1億人，另外2億人提供相應的基本公共服務。
具體而言，徐憲平說，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年要努力解決1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶，這占到總需求的三分之一，而剩下的2億人目前已經(jīng)有了明確的制度和政策安排。他們將通過實行居住證制度，根據(jù)其居住的年限，在義務教育，基本醫(yī)療，基本養(yǎng)老，就業(yè)服務和保障性住房等5個方面提供相應的服務。
徐憲平表示，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，重點是要實施五大任務。
一是有序推進農業(yè)轉移人口市民化。目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多農民工及其隨遷家屬，農民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇，城鎮(zhèn)內部出現(xiàn)了新的二元結構矛盾，也導致農村留守兒童、婦女和老人的問題突出，給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成一些風險隱患。要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進、存量優(yōu)先，帶動增量的原則，以農業(yè)轉移人口為重點兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務。
徐憲平表示，今年要求各類城鎮(zhèn)要因地制宜的制定農業(yè)轉移人口落戶的具體標準，特大城市要實行居民制，并向社會公開、公布，引導農業(yè)轉移人口和他們的預期。另一方面要通過建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)的義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。
二是優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)，從城市群布局看，我國東部京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內生產(chǎn)總值，但持續(xù)發(fā)展的壓力在加大，而中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力尚有待挖掘，從城市規(guī)模結構來看，部分特大城市人口規(guī)模與資源環(huán)境綜合能力的矛盾在加劇。但一些中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮。
三是提高城市可持續(xù)發(fā)展。提高城市規(guī)劃和建設管理水平，要增強城市經(jīng)濟、基礎設施、公共服務和資源環(huán)境對人口的承載能力，強化城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐，完善基礎設施和公共服務設施，有效預防和治理城市病。
四是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。未來中國城鎮(zhèn)化率即使達到70%左右，仍然將有4-5億人口生活在農村，因此新型城鎮(zhèn)化與新農村建設要相輔相成，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要統(tǒng)籌協(xié)調，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果，要堅持工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村的方針。
五是改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。
胡存智：土地制度與城鎮(zhèn)化存五大不適應
胡存智指出，土地制度在我國城鎮(zhèn)化歷史進程中起著十分重要的作用，不容忽視。
他指出，從世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗來看，以統(tǒng)籌土地利用活動協(xié)調人際關系目標的土地活動是促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心制度安排和重要保證。在我國隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，我國基本形成了以土地公有制為基礎，以耕地保護和節(jié)約集約用地為目標，以土地用途管制、土地征收和有償使用為核心的制度框架體系，其中以用途管制為核心的土地利用的管控制度，為統(tǒng)籌安排各業(yè)用地和維護糧食安全、生態(tài)安全提供了有利的保障。以土地征收作為主要方式的建設用地取得的制度，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有利的空間保障，以有償使用為基礎的土地要素市場配置制度，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展注入了強大的動力，以優(yōu)化結構提升效益為目標的土地綜合整治，催生了一系列的制度改革的探索，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
“現(xiàn)有的土地制度與當前階段的有關城鎮(zhèn)化的相關的適應性還顯得不夠。”胡存智說，城鎮(zhèn)化建設與優(yōu)質耕地分布在空間上高度重合。這種發(fā)展格局導致優(yōu)質耕地的減少，我國的農業(yè)保障的基礎受到影響，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展也就面臨挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化過程中土地粗放浪費的現(xiàn)象還比較嚴重，在利用上不集約，發(fā)展就不可持續(xù)。過度依賴新增建設用地的出讓收入，過度依賴土地的抵押融資。這種方式，在土地利用上、在城市發(fā)展中也是不可持續(xù)的。第四，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中開發(fā)強度過大，造成了環(huán)境資源承載力下降，不相匹配，造成環(huán)境的惡化和城市病的發(fā)生。第五，目前還存在著農村土地制度和城鄉(xiāng)要素有序流動要求不相適應，城鄉(xiāng)在用地上發(fā)展不協(xié)調、不統(tǒng)一的問題。
胡存智認為，未來土地制度的改革應該以問題為導向突出在重點領域。第一：完善土地用途管制的制度，要嚴守底線調整結構，管好土地、保護耕地，不僅在保護有效的生產(chǎn)空間，還要保護生態(tài)空間，要保護好各類各業(yè)的用地和生態(tài)文明建設的基礎。第二，要集聚開發(fā)，集中進行開發(fā)，要用好土地、提高土地的制約節(jié)約利用的水平和能力，要深入土地有償使用制度的改革，發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用，發(fā)揮市場配置資源的作用，減少劃撥用地，穩(wěn)定土地土壤收益通過這個來扭轉目前土地利用不集約、開發(fā)不集中、攤大餅式的發(fā)展趨勢。第三，規(guī)范土地綜合整治，通過土地綜合整治，立足于優(yōu)化結構，促進存量空間的釋放，提高土地的效力提升土地資產(chǎn)的價值，逐步建立有利于存量建設用地盤活利用的制度政策選擇以集約節(jié)約推動產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展。第四，要慎重穩(wěn)妥地推進農村土地管理制度改革，按照守住底線、試點現(xiàn)行先行的原則穩(wěn)步推進，在推進土地公有制維護農民權益的基礎上有序探索。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用市場，有序市民化的制度，努力化解城鎮(zhèn)中的人地矛盾和社會沖突，促進城鎮(zhèn)社會的和諧穩(wěn)定。
