以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
最近,新聞媒體報道一些地方“搶著戴貧困帽”和“貧困帽戴上就不想摘”等現象,暴露了扶貧工作的一些深層次問題。“貧困帽子”到底是怎么戴上去的?評選到底科學不科學?為何“貧困帽子”越戴越多?為何戴上了就不想摘?如何在已有成績的基礎上,以深化改革為抓手,精準扶貧,讓扶貧工作做得更扎實更有成效,使全面建成小康社會這個戰略性目標如期完成,值得探討探索。
貧困帽子為何越來越多
自1986年首開貧困縣評定先河以來,我國貧困縣數量呈持續增長態勢:從第一輪評定的273個,逐輪攀升為目前的832個(其中國家扶貧開發工作重點縣592個,國家集中連片特殊困難地區中非重點縣240個)。從國家級貧困縣、國家扶貧開發工作重點縣,到全國集中連片特困地區,“貧困帽子”的性質并未隨名稱而改變。
近些年,隨著國家財力不斷增強,對貧困地區和貧困人口扶持力度加大。2010年中央財政綜合扶貧資金投入1618億元,2011年增長到2272億元,增幅40%以上,2012年增幅仍在30%以上。令人困惑的是,“貧困帽子”卻越戴越多了。
從官方口徑看,貧困帽子增多的主要原因,一是參照國際標準,我國大幅提高了貧困線標準；二是基于中國國情,我國貧困人口呈現出“大分散、小集中”的新特點。二者結合,自然導致了貧困縣數量的增加。
“為什么連續20年都是592個貧困縣呢?這個‘死數字’里藏著‘活問題’,”有關專家對此并不認同,“主要還是‘窮帽子’下面的利益鏈條使然。”
一些貧困縣的官員坦承,自從戴上“貧困帽子”后,政府的日子確實好過了。曾獲“中國扶貧開發典型人物”稱號的中部某市扶貧辦主任,以當地“每個貧困縣每年國家至少下撥5.6億元資金用于扶貧開發”的巨大利益,向媒體解釋為何將“貧困帽子”當成特大喜訊慶賀的緣由。記者不久前報道“窮縣豪樓”的東北某縣級市,僅近三年獲得的專項扶貧資金就超過5000萬元,還不包括各行業部門對貧困地區的政策傾斜,以及向貧困縣財政下撥的轉移支付資金。
安徽省臨泉縣是全國貧困人口最多的貧困縣之一,該縣扶貧辦一位負責人告訴記者,“貧困縣”帶來的好處不限于經濟層面,對交通、水利、衛生、教育、旅游開發等方面的投入也相當大,甚至在一些教育招生考試中,貧困縣考生也會享受加分、減免學費等政策“照顧”。
也有地方官員直言,正是因為看到“貧困帽子”里隱藏的“吸金大法”,貧困縣搖身變成“聞著臭、吃著香”的臭豆腐。因此,每到新一輪貧困縣調整評定期來臨,地方各路大軍上省進京,使出渾身解數哭窮公關,貧困帽子也就越爭越多了。
對此,國務院扶貧辦官員表示,確定重點縣并進行重點扶持的做法,是行之有效的,只不過是在政策落實的過程中,有些地方滋長了“等靠要”的思想,或錯誤地把爭取到重點縣的帽子作為一種政績。
扶貧資金只扶項目沒扶人?
近日有媒體報道,貴州省荔波縣朝陽鎮向省扶貧辦申報獲批3個大鯢養殖產業項目,中央財政專項扶貧資金400萬元,并由該縣國豐農業專業合作社具體承擔。但上述項目主要惠及國豐農業專業合作社的5位成員中,有4人為非貧困戶。也就是說,400萬元的扶貧項目,受益人中只有1位是貧困人口。
為何只見扶貧項目,不見受益的貧困人口?國家投入了那么多的扶貧項目和資金,為何仍然不斷有人加入需要扶持的隊伍?
2012年,中央財政綜合扶貧投入近3000億元,按照新的扶貧標準,我國現有扶貧對象約為1億人左右。假設將這些扶貧資金直接發給扶貧對象,每人將獲得3000元資金。照此方式計算,可能很多扶貧對象直接就可以脫貧了。
事實雖然遠非這么簡單,但足以說明當前的扶貧方式,特別是一些行業扶貧項目與貧困人口脫貧直接關聯性不足。國家每年投入巨額扶貧資金,這些扶貧資金都用到了哪些地方,成效如何評價,遠水不解近渴的扶貧方式值得商榷。
即便有再多的扶貧資金,如果不用到貧困人口上,也只能助長更多的地方政府和干部以貧困人口的名義,擠占扶貧資金,滋生更多的腐敗。有學者甚至指出,以貧困縣的方式扶貧,已經成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發腐敗的制度根源。
扶貧開發不是大規模的經濟發展,而是一個瞄準窮人的扶持計劃。貧困縣也好,貧困村也罷,扶貧最終扶的是貧困的人,政府應該把扶貧資源的決定權交給窮人。
所以,扶貧資金也應從貧困縣向貧困村,再向貧困戶轉移,扶貧資金要真正瞄準那些窮人,找準扶貧對象,不能只見項目不見人。當前,對扶貧資金的挪用、滲漏、流失非常大。如何把資源的決策權、管理權、使用權交給窮人?這是未來10年要做的重大改革。
94%的帽子居然摘不掉?
經過新一輪的開發式扶貧,至2012年,全國592個戴著貧困帽子的縣(不包括國家集中連片特殊困難地區中非重點縣240個),只有38個縣摘了帽子,但迅即這38頂貧困帽又被別的縣戴上了。
雖然中央為鼓勵各省減少扶貧開發工作重點縣數量,曾明確表示重點縣減少的省,國家支持力度不減,但各省貧困帽子頂數并未見減少,反而在國家出臺扶持連片特困地區的政策后,貧困帽子總數增至832頂。
寧換帽子不摘帽子,已經成為貧困省區各級官員的共識,無論中央如何號召也決不動搖。最新數據表明,有重點扶貧任務的21個省區都堅持貧困帽子頂數不變,即使從一個縣頭上摘掉,也要換到另一個縣頭上,清晰地展現了地方和中央進行財政博弈的痕跡。雖然中央表明支持政策力度不減,但地方不相信,生怕哪一天有了新政策,丟了“香餑餑”,只有把帽子戴在自己頭上,心里才踏實。
此外,絕大多數重點縣攥著帽子不松手,即使經濟發展了,貧困人口減少了,也還要通過貧困帽子爭取更多的優惠政策。雖然有的省也出臺了鼓勵脫帽的政策,但各縣也是不相信。這樣看來,全國592個重點縣,只有38個摘掉帽子,也就不足為奇了。
貧困人口為何又上億?
到2010年底,我國的貧困人口下降到2688萬,但在2012年,一個新的貧困人口數據出現了:1.28億。為何貧困人口又上升了?
一個顯而易見的答案是,貧困標準的再次提升,2010年底我國的貧困標準是1274元,而2012年的貧困標準則提高到2300元。
國際上采用的貧困標準,有的是全部人口數的10%,有的是按平均收入的50%以下,而無論是按以上哪一種計算方法,我國的貧困人口都將更多。
貧困標準更像是一個篩子,貧困標準低,表明扶貧網眼就大,被扶持的人就少,反之亦反。
我國的“貧困線”動態上調,這是與我國的經濟發展水平相適應的。國務院扶貧辦官員曾表示,根據經濟社會發展水平適時提高扶貧標準是國際慣例。20年來全球有35個發展中的國家提高過扶貧標準,而且有的國家不只一次。這次中國政府大幅度提高扶貧標準,是以農民的生存和溫飽問題基本解決為前提的,標志著我國扶貧開發進入了一個新的階段
悖論:貧困縣里有百強
多年來,圍繞國家扶貧開發重點縣,出現了很多自相矛盾的悖論現象。
2012年,在扶貧開發工作重點縣名單中赫然在列的內蒙古準格爾旗,后來卻神秘消失了。原因是它出現在了全國縣域經濟“百強縣”名單中,被網友發現后提出質疑,被摘了帽子。有資料記載,全國曾有10多個國家級或省級扶貧開發工作重點縣,出現在全國縣域經濟百強縣或一些省的十強縣名單中。
全國的窮縣、弱縣為啥反倒成了強縣?表面上看是不合邏輯的,自相矛盾,但查閱兩種評定標準就能發現,兩頂帽子確實可以同時擁有。
從國家扶貧開發重點縣的評定標準看,貧困人口占全國比例、農民人均純收入是兩項重要指標,這兩項指標分別占評定標準60%和30%的權重。另外一項指標人均GDP和人均財政,只占10%的權重。
而評定“百強縣”的標準,雖然目前沒有公布一個明確的可量化的答案,但能夠反映經濟實力的人均GDP和人均財政,恐怕是最重要的參考指標。
可見,由于評定標準的不同,“貧困縣”和“百強縣”兩頂帽子,真的可能同時擁有。
正因為如此,才會有被指責的縣覺得“委屈”,認為“是國家扶貧制度改革層面上的問題”。
亂象:地方如何“玩貧困”
扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑。但爭來的扶貧資金,卻出了各種各樣的問題。
釣魚虛配:前些年的扶貧政策,多是國家或省在下撥扶貧專項資金時,需要地方按一定比例配套。但本來就貧困的地方,到哪去弄錢配套?所以一些地方,稱上級政府是“釣魚”,拿著少量的資金,釣地方政府的配套資金。
與這一種情況相適應,地方政府學會了應對辦法,那就是名義上拿出一部分資金配套,其實卻并未真有資金到賬,這被上級政府稱為“虛配”。有的地方政府用一筆資金,“虛配”給多個上級撥付的項目,被稱為“一女嫁多夫”。
虛報冒領:虛報冒領是很普遍的一種情況。有關審計公告顯示,2010年至2012年,甘肅省古浪縣扶貧辦等5個部門和黑松驛鎮等12個鄉鎮通過編造虛假補助發放表、虛開發票等方式,套取33個扶貧項目的140.25萬元培訓資金,用于購置車輛和公務接待等。
擠占挪用:在項目組織和實施過程中,部分扶貧資金被擠占挪用成為常態化。2006年至2012年,國家扶貧開發工作重點縣云南省瀾滄拉祜族自治縣扶貧開發辦公室,挪用扶貧資金138.49萬元建設辦公樓。此外,該縣職業高級中學還在承擔勞動力轉移培訓過程中,從應發給學生的生活補助費中扣留資格鑒定費等共計65.93萬元。
損失浪費:一些項目效益不好,造成嚴重浪費。寧夏回族自治區同心縣投入中南部山區設施農業項目財政扶貧資金3880萬元建設日光溫室和大中拱棚。但由于部分農戶缺乏科技種植技術以及維護運營成本高等原因,價值578.82萬元的大中拱棚被拆除。
滯留閑置:一些貧困縣項目資金還長期滯留、閑置。截至2012年末,由于項目未及時驗收報賬等原因,廣西壯族自治區龍勝各族自治縣共有1463.65萬元扶貧資金結轉結余時間超過1年,其中608.36萬元結轉結余超過2年,最長的閑置達10年。
貪污侵吞:2010年至2012年,在貴州省荔波縣財政扶貧資金中,被違規使用扶貧資金948.15萬元,個別公職人員涉嫌貪污侵吞扶貧資金問題。
是否貧困誰說了算?
“一個縣是不是貧困縣,一個家庭到底窮不窮,這些事兒應該由誰說了算?是國家部委?是省里領導?是縣里頭頭?是鄉里干部?還是村里百姓?”華北某國家級貧困縣的一位村干部在接受記者采訪時,對當前貧困縣和貧困人口的核定方式提出一連串的質疑。
有資料表明,自2001年起,評定國家扶貧開發工作重點縣的標準,主要采用“631指數法”,即貧困人口占全國比例,農民人均純收入水平,人均GDP和人均財政收入這三項,分別占六成、三成和一成的權重。
由此可見,評定貧困縣主要以貧困人口數量多少為主。但哪個貧困縣有多少貧困人口,又是如何測定的?則沒有固定的標準。
早些年我國由中央確定貧困縣,叫國定貧困縣,但國定貧困縣也是由各省上報。后來中央放權,由各省自行確定,但各省又是根據什么標準評定的?雖然各有程序,各有參照,但這些程序和參照多是不透明的,人為因素多,標準雜,難以起到瞄準貧困人口的作用。
記者查閱了西部某省貧困縣審批流程圖時發現,當地貧困縣的大體審批過程是,全省各縣申報國家扶貧開發重點縣,省扶貧辦按照因素權重測算法測算貧困程度,對各縣進行排序。經省政府扶貧開發領導小組討論通過,經省政府常務會議決定,上報國務院扶貧辦審批,確定為國家扶貧開發重點縣。有人指出,不用說全部流程,僅從申請審批程序沒有公示這一項,就顯得難以服眾。
記者采訪了一位在國家扶貧開發工作重點縣扶貧辦工作多年的工作人員,他說,省里的貧困縣十年一評,五年一調整。省里評定的標準參考三項硬指標:一是前三年的人均地方財政收入,二是前三年的農民人均純收入,三是當年的貧困發生率,至于每項指標權重占多少,就說不清楚了。
另一位縣級扶貧辦工作人員對這個問題表現得更含糊,他認為,省里評定看的是人均GDP、人均財力、人均農民純收入這三項指標,但具體如何評審,很難有人說得清,可以說是“一本糊涂賬”。
有官員指出,是不是窮人不應由貧困縣說了算,而應由“貧困線”說了算。而我國目前貧困線標準偏低是眾所周知的事實,可以考慮參照世界上一些國家設定貧困線或者貧困發生率的做法,比如總人口的10%是貧困人口,那這個貧困線下的都屬于窮人。
但也有官員認為不妥,我國每戶農民的收入還難以準確統計。即便有了貧困線,也難以準確計算線下的人數。他們提出了一個可行性建議,即讓最了解農民的村級組織認定當地的窮人,然后再通過張榜公示等舉措進行有效監督,用這種“集中民主制”的方式確定是否為窮人。
還有一種方法是參與式識別法,就是把識別貧困人口的權力交給基層民眾,讓同村老百姓按他們自己的標準識別誰是窮人。
