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2024年11月24日
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2013年，我國的城鎮化建設仍然是中外關注的熱點之一。一邊是全國各地轟轟烈烈的造城運動，過多過大過濫的新城模式引發各界擔憂；一邊是國家關于城鎮化建設相關政策的陸續出臺，新型城鎮化建設目標、路徑逐漸清晰、明確。當前，我國城鎮化發展已經站在新的歷史起點上，一條城鎮化新路，承載了太多的期望和考驗。
愈演愈烈的造城運動
2013年9月，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的一份報告顯示，所調查的12個省份的156個地級以上城市中，有145個提出新城新區建設，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區；144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，占92.4%，共規劃建設200個新城新區，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。大多數城市已經將新城新區建設付諸行動，并非僅僅存在于規劃。
而上述新城新區的規劃面積和人口普遍超越現實。
報告顯示，在地級以上城市規劃建設的255個新城新區中，公布規劃建設用地面積的共有96個，公布的建設用地面積共計6105平方公里，平均每個新城新區規劃建設用地面積為63.6平方公里。根據《2012年中國城市統計年鑒》數據，上述12個省份平均每個地級市建成區面積為115平方公里，也就是平均每個規劃中的新城面積相當于現有城市面積一半多，有的城市還規劃了多個新城。
比如貴陽城市規劃中，提出建設3個新區和5個新城，規劃建設總面積達1267平方公里，而2011年貴陽市建成區面積僅162平方公里，考慮到貴安新區部分涉及到安順，即使貴陽、安順兩個市建成區面積合計也僅198平方公里，相當于要增加6個貴陽和安順。
在145個規劃建設新城新區的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公布了新城新區的規劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區規劃人口為80萬，而根據《2011年中國城市建設統計年鑒》數據，抽查的12省份平均每個地級市城區人口88.4萬，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。
新城新區建設被眾多地方政府當做了城鎮化的抓手和突破口。報告指出，中央城鎮化政策的出發點在于解決人口城鎮化問題，但一到地方，城鎮化往往被理解成城鎮建設。比如遼寧省發文在以沈陽為核心、7個地級市組成的沈陽經濟區推動新城新市鎮建設，提出了25個新城建設的目標。貴州省提出2013年全省要啟動100個城市綜合體建設，實現縣級全覆蓋。
如火如荼的新城新區建設，幾乎都是規劃標準高，投資規模大。在各地有關新城新區的文件規劃中，一般都提了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。比如廣州南沙新區提出陸地綠化率不低于60%，各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。河北唐山、江西九江等諸多城市也規劃建設各類高端生態城。高標準的規劃建設也需要地方政府進行大規模投資配套，唐山南湖生態城2010年完成投資180億，2011年完成投資200億；作為縣級市的江西省豐城市新城區也規劃投資160億等，新城建設儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。
報告指出，目前的新城模式存在以下幾個問題：1.過多過大過濫，在競爭條件下很難實現規劃目標。2.標準過高，沒有那么多可支撐的高素質產業和高素質人口。3.政府財政壓力增加，風險逐漸顯化。4.新城新區建設沖淡了中央城鎮化戰略解決人口城鎮化問題的初始目標。
中央定調新型城鎮化路徑：以人為本
今年以來，一些阻礙城鎮化發展的體制障礙得到破除。尤其是12月召開的中央城鎮化工作會議，明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務，從戰略和全局上作出了一系列重大部署，對于推動城鎮化沿著正確方向發展，具有重要戰略意義和指導作用。
2月，國務院常務會議提出，全國300多個地級市在2013年年底前把符合條件的外來務工人員納入當地住房保障范圍。我國還逐步推動教育、醫療、養老等社會保障制度改革，努力讓進城農民實現住有所居，幼有所教，老有所養，病有所醫。目前，全國有18個省份出臺了戶籍制度改革具體實施意見，14個省份建立了城鄉統一的戶口登記制度。
4月，國土資源部印發《開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》，確定在內蒙古、遼寧、上海等10省份開展試點，推進城鎮低效用地再開發利用，優化土地利用結構。
5月，國務院常務會議提出“圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化，研究新型城鎮化中長期發展規劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益”。
6月，在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告中稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。
9月，國務院印發《關于加強城市基礎設施建設的意見》。《意見》確定了全面提升城市基礎設施水平的四大重點領域，明確提出，到2015年，全國軌道交通新增運營里程達到1000公里、城市燃氣普及率達到94%、城市污水處理率達到85%等多個具體指標。
11月，十八屆三中全會召開。11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。
12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平發表重要講話。會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。會議提出了推進城鎮化的六大主要任務：一、推進農業轉移人口市民化。二、提高城鎮建設用地利用效率。三、建立多元可持續的資金保障機制。四、優化城鎮化布局和形態。五、提高城鎮建設水平。六、加強對城鎮化的管理。
會議還討論了《國家新型城鎮化規劃》，有關部門將根據會議討論情況作出修改。
