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2024年11月24日
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當城鎮(zhèn)化進入新的發(fā)展階段后，進行模式轉換也就成為必然要求。無論從歷史還是現(xiàn)實看，我國“土地財政”都到了轉型的重要關口。而要推動地方政府從根本上擺脫對“土地財政”的依賴，就必須進行新一輪的改革
12月3日舉行的中共中央政治局會議提出，要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。會議同時要求，用好第二次全國土地調查成果，積極穩(wěn)妥推進土地管理制度改革，在全面考慮土地問題復雜性的基礎上，進行周密周全的制度和政策設計，統(tǒng)籌謀劃好土地管理制度改革。這意味著，改革箭在弦上，“土地財政”這一中國城鎮(zhèn)化進程中的特有現(xiàn)象，走到了天盡頭。
中國特有現(xiàn)象
“土地財政”不僅指地方政府對土地出讓收入的嚴重依賴，還包括地方政府以土地為信用基礎，依靠土地抵押設立融資平臺而進行的各類融資活動。
從歷史角度看，各國工業(yè)化和城市化都需要大量原始資本來啟動。原始資本積累的方式不同，工業(yè)化和城市化的模式也不同。相對早期資本主義國家通過掠奪本國居民和海外殖民擴張來完成資本的原始積累，國際國內環(huán)境決定新中國只能選擇“計劃經濟”模式，通過農業(yè)為工業(yè)化提供剩余的方式促進經濟的發(fā)展。到20世紀80年代，當農業(yè)為工業(yè)化資本積累提供剩余的這一使命完成后，我國又通過市場化改革，賦予工業(yè)自身積累資本的能力，保持了工業(yè)化的順利推進。
各國經濟發(fā)展經驗表明，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化存在著一種互為聯(lián)系、相互促進的關系，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的加速器，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的必然結果。但為了保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，我國走了一條工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后發(fā)展的道路。不僅通過戶籍制度阻礙了鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的轉移，還曾采取了反城市化的措施，動員甚至強制城市人口大規(guī)模向農村轉移。這就導致我國的城鎮(zhèn)化長期以來在低水平上停滯不前，越來越成為影響經濟社會持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和問題。
基于我國國情和經濟社會發(fā)展態(tài)勢，黨和國家不失時機地提出了推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。這無疑是一個正確的決策。但與工業(yè)化相比，城市化快速推進需要更多的資金來啟動，這是農業(yè)和工業(yè)無能為力的。這樣，為城市化快速積累資金的重任就歷史性地落在計劃經濟確立的城市國有土地和農村集體土地上。借助市場機制，不僅可以將土地直接轉化資本，而且開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎，服務于城鎮(zhèn)基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展的融資渠道。這就是促使地方政府走向“土地財政”的制度基礎和歷史機遇。
“鬼城”帶來警示
我國現(xiàn)行土地財政的實質是，地方政府把今后50年或70年土地使用權的收益，變成土地出讓金一次性征收，以獲得城鎮(zhèn)公共服務建設投融資所需資金。由于通過競價拍賣土地就能輕易地獲得巨額資金，并帶來地方GDP和財政收入的增長，地方政府就會產生不斷推高土地價格，收取更多土地出讓金的沖動。1994年分稅制改革則進一步強化了地方政府對“土地財政”的路徑依賴。
資料顯示，1999年至2011年全國土地出讓收入達到12.75萬億元，年均近1萬億元，2011年邁入3萬億元大關，創(chuàng)歷史新高。2003年到2012年，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%，2010年最高曾達到72%。2010年我國城市建成區(qū)面積比十年前增長了78.5%，而城鎮(zhèn)常住人口僅增加了28.7%。至2010年底，地方政府性債務余額超過10萬億元，其中政府負有償還責任的6.7萬億元，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額達2.5萬億元。
然而，我國“土地財政”模式在為地方政府帶來巨大的預算外收入、促進城市擴張和經濟增長的同時，也越來越成為土地或房地產城鎮(zhèn)化、積累地方債務危機的重要推手。當前出現(xiàn)的種種矛盾和問題，如某些地方政府為獲得更多的財政收入和政績大搞“造城運動”，置財政赤字、民生欠賬于不顧；在住房和土地城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展的同時，人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后；“地王”頻出，房地產泡沫化嚴重；城市生活成本和商務成本因房價高企而不斷提高，透支了居民的消費能力，影響了城市產業(yè)的聚集及其創(chuàng)造就業(yè)機會的能力；房企投資、銀行信貸風險加大和地方政府債務失控等等，都是這種“土地財政”的產物，都對城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展、經濟轉型與升級帶來了巨大的挑戰(zhàn)。近年來許多地方出現(xiàn)“鬼城”就是警示。
改革才有出路
十八屆三中全會提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展、促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。當城鎮(zhèn)化進入新的發(fā)展階段后，進行模式轉換也就成為必然要求。無論從歷史還是現(xiàn)實看，我國“土地財政”都到了轉型的重要關口。而要推動地方政府從根本上擺脫對“土地財政”的依賴，就必須進行新一輪的改革。
改革“土地財政”，根本一點，要革新考核體系，去GDP崇拜。十八屆三中全會《決定》提出“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”，“更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。
實現(xiàn)土地財政的全面轉型，涉及政府政績考核制度、土地制度、財稅體制以及各方面的利益調整等問題，是一個系統(tǒng)工程。對此，《決定》也提出了解決之道：一方面，深化財稅體制改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。加快房地產立法并適時推進改革。建立事權和支出責任相適應的制度。另一方面，完善土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓，并與國有土地同等入市、同權同價。同時，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。這些都為限制地方對土地收益的攫取提供了制度安排。
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的腳步聲已近。作為新型城鎮(zhèn)化的綱領性文件，規(guī)劃將在人的城鎮(zhèn)化方面濃墨重彩。與此同時，圍繞土地管理制度改革，相關方面也在抓緊設計方案，未來改革紅利可期。
