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2024年11月28日
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隨著工業化、城鎮化和農業現代化進程的深入，農地流轉由原來的農戶之間、集體內部，擴展到多元主體、跨區域，而且規模越來越大，實踐對健全公開流轉市場、更好地發揮市場配置農地資源的決定性作用提出了新要求。市場作用的發揮，需要進一步解決農地產權不明晰、權能不完善、市場不健全、流轉不通暢等問題。同時，也要看到，農地是稀缺的不可再生資源，是農民最重要的生產資料和生活保障，與其他生產要素相比，更需要發揮好政府的監管和引導作用。相對于工商業，農業比較效益低，屬于弱質產業；相對于工商企業，農民缺少資金和技術，屬于弱勢群體，如果完全放任自由流轉，農地資源的“非農化”趨勢和土地兼并趨勢將難以避免。因此，加強政府對農地資源配置的引導、監管和風險防范是十分必要的，也是世界各國的通行做法。
黨的十八屆三中全會提出的深化農村土地經營制度改革的政策措施，既重視發揮市場配置農地資源的決定性作用，如賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，鼓勵承包經營權在公開市場上向包括農業企業在內的新型經營主體流轉等；又重視發揮政府的引導和監管作用，如堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，堅持和完善最嚴格的耕地保護制度等。這些政策措施，既有堅持又有突破，適應了農村土地經營方式創新，加快構建新型農業經營體系的客觀要求，為我們做好農村土地承包管理工作指明了方向。要重點做好以下五方面貫徹落實工作：
一是全面開展土地承包經營權確權登記頒證工作。發揮好市場配置農地資源的作用，必須健全穩定、明晰的農地產權制度。黨的十八屆三中全會提出，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。落實這一要求，當前最緊迫的是開展好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，解決農戶承包地面積不準、四至不清等問題，健全有中國特色的農村土地承包經營權登記制度。按照中央關于用五年時間基本完成確權登記頒證工作的要求，在今明兩年擴大試點的基礎上，后三年全面推開。
二是落實完善土地承包經營權權能的重大政策。只有賦予土地承包經營權更充分的權能，才能使承包土地以更豐富的形式流轉發展農業生產，充分發揮資源效能，增加農民財產性收入。黨的十八屆三中全會提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。其中關于抵押、擔保、入股的規定，都屬于重大的政策創新。在總結地方實踐經驗的基礎上，研究制定農民以土地承包經營權入股合作社、農業企業等新型經營主體發展農業產業化經營的指導意見，會同有關部門研究制定土地承包經營權抵押、擔保融資的具體辦法。
三是健全土地承包經營權流轉公開市場體系。農地資源要順暢流轉，必須建立健全流轉信息服務平臺、完善流轉價格形成機制、加快培育流轉服務組織。黨的十八屆三中全會提出，鼓勵承包經營權在公開市場上流轉。為此，要加快健全土地承包經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務網絡，為流轉雙方提供信息溝通、政策咨詢、價格評估等服務。探索建立土地流轉價格監測體系，推動建立公平、合理的流轉價格形成機制。
四是建立工商企業租賃農戶承包地準入監管制度和土地流轉風險防范保障金制度。工商企業進入農業，可以帶來急需的資金、技術和新的經營理念，但也要趨利避害，引導企業與農民建立利益共享機制，實現共生共贏。黨的十八屆三中全會提出，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。為此，要引導和鼓勵工商企業發展良種繁育、高標準設施農業等適合企業化經營的種養業，帶動農民使用現代生產要素、創新農業經營模式。制定租賃農戶承包地準入監管辦法，對工商企業租賃農戶承包地建立嚴格的準入和監管制度。鼓勵各地按照受讓方繳納為主、政府適當補助的原則建立土地流轉風險保障金，有效防范承包農戶因受讓方違約或經營不善遭受損失。
五是支持和促進土地適度規模經營發展。農地資源的流動和優化配置，最終目的是發展農業規模化經營，促進農業增效、農民增收。黨的十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。為此，要盡快出臺促進家庭農場發展的指導意見，健全扶持政策措施，促進家庭農場持續健康發展。鼓勵農戶間入股搞聯戶經營，鼓勵農戶以承包經營權折價入股家庭農場、合作社等新型農業經營主體，在有條件的地方，探索農民自愿基礎上組建土地股份合作社發展農產品規模生產。
