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2024年11月24日
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近日，有關土地制度改革的預期空前強烈。國土部傳出對農(nóng)村集體土地所有權確權抽查的消息，似乎在為制度破局做準備。三中全會即將召開，土地制度改革成為外界關注的焦點。受此影響，近期土改概念股受到資金追捧，擁有一定農(nóng)地儲備的公司被機構一致看好。不少業(yè)內(nèi)人士預期，11月之后，土地制度改革可能取得新進展。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云在接受記者采訪時表示，由于當前法律障礙尚未完全破除，加之各地阻力較大，土地制度改革的進展可能低于外界預期。各項土地改革試點城市可能率先擴圍，然后帶動土地改革取得制度突破。另據(jù)記者獨家獲悉，農(nóng)村集體土地所有權確權工作有望在11月前完成，從而有助于土地制度改革的推進。
政策短期難有實質(zhì)突破
今年年初的國土部會議上，曾對土地管理制度改革做出具體部署。今年的任務包括，研究出臺集體經(jīng)營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
在十八屆三中全會即將召開之際，土地制度改革的預期空前強烈，資本市場率先有所反映。但推進了多時的土地制度改革，能否在短期內(nèi)破局還是未知數(shù)。
記者：當前外界對土地改革預期強烈，認為三中全會之后，土地改革可能在制度上破局。但目前來看，政府部門主動披露的消息比較少，且法律障礙似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的預期？市場對這項制度的預期是否過于強烈？
鄒曉云：由于城市化、經(jīng)濟轉型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著社會各界對經(jīng)濟領域改革的預期更加強烈，土地改革自然成為猜想的對象之一。實際上，當前有關土地制度改革的嘗試，如農(nóng)村集體用地流轉試點、宅基地流轉試點、建設用地增減掛鉤、土地集約節(jié)約利用等，仍然在現(xiàn)有的《土地管理法》框架范圍內(nèi)。
但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未見到明確的信息。我想，土地改革涉及利益調(diào)整，在法律框架重新構架完成之前，難有實質(zhì)性的突破。
但即便如此，外界仍可對土地領域的改革嘗試抱有期待。如當前很多領域的試點，都有進一步擴圍的可能。其中，農(nóng)村集體建設用地的流轉，已經(jīng)試點了很長時間，一些地區(qū)已比較成熟，未來可能存在擴圍可能。
記者：當前國土部正在加快推進農(nóng)地確權工作，其中，農(nóng)村集體用地所有權確權可能在今年內(nèi)全部完成。這是否意味著土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農(nóng)地等地發(fā)證確實是未來各項制度改革的一項基礎性工作，但對下一步改革的促進作用，還有待進一步的觀察。農(nóng)村土地確權工作包括農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權三個部分。
總體上看，這次農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是在原有的集體產(chǎn)權狀態(tài)下將土地產(chǎn)權明確，登記和發(fā)證的對象是農(nóng)民集體，不改變原有集體所有權性質(zhì)及產(chǎn)權結構，主要是引進了現(xiàn)代管理方式，可以提高管理效率。當然，對未來農(nóng)村產(chǎn)權改革會有一個非常好的基礎性作用。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經(jīng)啟動多年，近期有消息稱，全國人大常委會正在審議《土地管理法》修訂草案，或允許集體土地不經(jīng)過轉為國有土地就可以直接入市交易。但政府部門甚少針對上述法律的修改進行披露，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認為，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破，將大大推進土地制度改革。
記者：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點，但這么多年一直很難有實質(zhì)性突破，其難點在哪兒？
鄒曉云：外界對土地制度改革的預期，無非在于破除城鄉(xiāng)土地的二元結構，讓農(nóng)村集體土地能夠平等地進入市場，既可以改善當前的土地市場狀況，配合城市化轉型、經(jīng)濟發(fā)展轉型的需要，又可以讓農(nóng)民更多享受到土地作為一種權益帶來的收益，共享發(fā)展帶來的好處。
我認為問題的癥結在于土地征用制度。其實，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權和國有土地所有權，兩權都是所有權，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一樣流動的。
但是，由于農(nóng)村集體土地要轉變?yōu)閲型恋刂蟛拍艹蔀槌鞘械慕ㄔO用地進入市場，這其中必須經(jīng)過一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉(xiāng)土地的二元結構的一道門檻，集體土地流動就成為了不可能。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當時最主要的方案是縮小征地范圍，限定在公共目的上，但是并沒有取得實質(zhì)性進展。最有可能的阻力來自于地方政府。主要原因是現(xiàn)行的征收制度已經(jīng)成為了地方政府財政收入的重要來源，同時，更重要的是，地方政府可以借助征地過程中的主動權，來自主安排和配置土地。
特別是通過較低的成本，來滿足地方政府的基本用地需求，比如基礎設施建設用地、保障房建設用地等等。作為土地收儲和供應方的地方政府，顯然不愿意改變現(xiàn)有的制度。
記者：如果破除了法律障礙，是否會有助于這一改革的加快？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關征地制度的條款比較多。但現(xiàn)實的問題是，一項法律的修訂，不僅要經(jīng)過多個部門的討論和會簽，同時還要接受全國人大的審議，按照正常的做法，還需要向全社會公開征求意見。在這個過程中，涉及到的程序繁雜，利益群體較多，阻力可想而知。
試點先行帶動制度破局
照多數(shù)業(yè)內(nèi)人士的看法，由于阻力重重，試點先行恐將是土地制度改革的主要切入點。借助試點的擴圍，相關的制度有可能取得漸進式突破。
記者從權威人士處獲悉，11月之后，宅基地制度改革試點和農(nóng)村集體建設土地流轉試點范圍都有可能擴大。其中，先行地區(qū)的經(jīng)驗可能作為制度改革的重要樣本。
記者：在城鎮(zhèn)化進程推進和經(jīng)濟結構調(diào)整的關鍵階段，土地制度的改革有多重要？
鄒曉云：事實上，土地問題已經(jīng)成為很多地方推進城鎮(zhèn)化的核心問題。一方面，由于政府部門是土地征收的主體，作為弱勢一方的農(nóng)民又缺乏足夠的法律保障，導致很多中小城市在土地征收過程中，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，并引發(fā)不少社會問題。
另一方面，一些大城市由于農(nóng)村集體用地和城鎮(zhèn)建設用地的流動不暢，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地不足，現(xiàn)有集體建設用地低效利用的情況，并進而催生出計劃外違規(guī)用地和“小產(chǎn)權房”問題。在這個過程中，土地制度的改革急需推進。
記者：既然存在現(xiàn)實的障礙，土地制度改革有沒有合適的路徑？
鄒曉云：從當前的情況來看，合理的路徑應該還是試點先行。通過試點范圍的擴大和試點地區(qū)的經(jīng)驗總結，來逐步推進制度的改革。但是，試點應該是具有突破性質(zhì)和意義的試點，現(xiàn)在的試點大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進行，側重在技術層面。既然是試點就應該有所突破，只有這樣才能促進相關法律的修訂。
記者：如果實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權同價和自由流轉，是否意味著“小產(chǎn)權房”的合法化？對于地方政府在征地過程中損失的收入，該如何彌補？
鄒曉云：即使實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權同價和自由流轉，“小產(chǎn)權房”也應該公平付出代價。比如小產(chǎn)權房可以通過補辦相關的手續(xù)和補交“土地用途變更稅”的方式，實現(xiàn)合法化。這個“土地用途變更稅”是我提出的，在將來的征收制度改革中可以考慮。
其大致意思是，將來如果縮小征收范圍之后，土地供應會分為兩條線，一是使用國有土地，使用者繳納土地出讓金，這沒有問題；二是使用集體建設用地，由供地方向政府繳納一筆稅收。這樣既對于使用國有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市場，同時可以彌補減少征地后帶來的政府土地收入減少，保證地方政府的收益。這種方式一些發(fā)達國家已經(jīng)采用。（中國證券報，記者 張敏）
土地管理制度醞釀改革 二元結構待破
“土地征收‘剪刀差’問題突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日表示。
受國內(nèi)城鎮(zhèn)化進程的推動，關于農(nóng)村集體用地流轉、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內(nèi)關注熱點。業(yè)內(nèi)專家認為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結構限制。
記者獲悉，國土部門目前已形成關于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度過程中，與補償相關的征地制度改革是最大難題。未來，在原有制度模式上，通過總結當前一些試點城市的經(jīng)驗，“農(nóng)地”有望通過招拍掛等方式進行市場化流通，權益進行市場化分配。
新政 城鎮(zhèn)化引出土地改革框架
資料顯示，到2020年，中國城市化率應該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人。目前，我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，有分析據(jù)此預測，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數(shù)據(jù)將大大突破國土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標。
為了適應城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)建設用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出。記者從國土部了解到，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。
國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪告訴記者，改革研究小組在歷時10個月、對11個省份的50多個城市進行調(diào)研后，目前已形成關于改革完善土地管理制度促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。
劉國洪還說，為了適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括，提高存量用地在建設用地供應總量的比重；扭轉城鎮(zhèn)建設對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度政策體系等。
據(jù)分析人士預測，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領域之一，也是與城鎮(zhèn)化關系最為緊密的改革領域之一。
記者了解到，土地制度改革完善的具體內(nèi)容還大致包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補償為市場價值補償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地的流轉；依托現(xiàn)有土地交易機構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；推進集約節(jié)約用地，對增量建設用地和存量建設用地出讓方式等領域，進行差別化管理等。
亮點 農(nóng)地有望市場化流通
業(yè)內(nèi)認為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結構限制。根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設用途的土地。
在國土部主導的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集體經(jīng)營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，有消息稱，指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”這意味著，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地無法通過招拍掛等方式入市流通，相關權益也無法通過市場化途徑進行分配。
當前，一些城市已經(jīng)開始在農(nóng)地的市場化道路上，嘗試一些打破“二元制”的探索。其中，重慶市基于“計劃+市場”的雙軌制試點階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知。
記者日前在重慶了解到，該市的做法是將驗收合格的農(nóng)村建設用地指標打包整合，構成不同規(guī)模的地票，進而面向社會公開交易。凡是需要用地指標的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。
重慶對地票交易總量實行計劃調(diào)控，原則上不超過當年新增建設用地計劃的10%。政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上制定出地票的基準交易價格。最后，購得地票的開發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票辦理征收轉用手續(xù)并完成補償安置，征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得國有建設用地使用權。
這種地票模式，是通過先交易“地票”再將具體土地征為國有的方式，使得原本不能直接流轉的農(nóng)地實現(xiàn)市場化流轉。此外，還有將農(nóng)地國有化之后再流轉的“深圳模式”，以及海南省所嘗試的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營已經(jīng)納入流轉試點的農(nóng)村集體建設用地，來用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標準廠房等非農(nóng)業(yè)建設。
參與土地管理制度改革工作的一位權威人士告訴記者，土地制度改革的一個重點，就是在原有制度模式上，通過總結當前一些試點城市的經(jīng)驗，完善“農(nóng)地”通過招拍掛等方式進行市場化流通，以及權益進行市場化分配的路徑。
核心 征地制度改革是最大障礙
上述土改小組權威人士對記者透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及補償問題的征地制度一度是最大障礙。他說，修訂后的部分補償標準有望相當于現(xiàn)有標準的數(shù)倍以上。而業(yè)界的共識是，征地補償標準長期以來是征地矛盾的核心所在，現(xiàn)行標準已不能完全體現(xiàn)被征地農(nóng)民權益。
正如農(nóng)業(yè)部長韓長賦所言，土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包。而近年來，由于城鎮(zhèn)化進程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補償方式。
盡管我國曾多次對征地補償制度進行改革，但基本的征地補償思路一直未變，其基本依據(jù)是“按照被征收土地的原用途給予補償”，現(xiàn)行主要方法有“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”。
河南安陽市金土地價評估事務所有限責任公司楊云指出，“這兩種方法均是基于被征收土地原農(nóng)業(yè)利用方式下的補償，沒有考慮到土地的潛在利用價值或市場價格的補償，其實質(zhì)是一種非等價交易關系”。
楊云認為，從補償?shù)臉嫵蓙砜矗壳暗恼鞯匮a償涉及對土地資源及其地上投資、搬遷居住等幾個方面的補償，只體現(xiàn)了土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面，而對于土地本身增值、預期收益、養(yǎng)老保障、社會穩(wěn)定等價值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償未能有所體現(xiàn)。
鑒于目前我國在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴格限制征地范圍是主要改革方向，因此楊云分析認為，“集體土地參與一級開發(fā)是未來集體建設用地參與土地市場運作和收益分配的可行方式之一”。因此他建議，應該按照被征土地“未來用途”來測算被征地農(nóng)民應分配利益，并進行合理補償。
記者近日從國土部了解到，全國農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證率已經(jīng)達到97%，其中有24個省份的發(fā)證率在95%以上，6個省份在90%至95%之間。目前，全國農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作已經(jīng)完成，國土部近期已經(jīng)組成15個抽查組，赴全國各地開展農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作的國家級抽查。
另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補償條例》、《集體經(jīng)營性建設用地流轉指導意見》等。受此影響，未來農(nóng)地征補過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。
