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2024年11月24日
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為了６０００萬棚戶居民的安居夢
——破解世界性難題的“中國棚戶區(qū)改造樣本”
１日，內(nèi)蒙古包頭。
首期７棟北梁棚戶區(qū)安置樓房竣工封頂，標志著這片有著９萬居民的棚戶區(qū)改造工程全面進入提速階段——
到今年底，北梁棚戶區(qū)將會有１．１５萬戶、３萬棚戶居民入住新居。
不僅是內(nèi)蒙古包頭，吉林、山東、湖北、江西……此時此刻，全國各地的棚戶區(qū)改造正在緊鑼密鼓展開。
按照黨中央、國務院部署，今后５年我國將再改造各類棚戶區(qū)１０００萬戶，加上前５年開工改造的１２６０萬戶，意味著中國用１０年時間，一舉解決６０００萬棚戶區(qū)居民的憂居問題。
安居夢，棚戶居民的夢——
從棚戶到樓房，從“憂居”到“宜居”，千千萬萬棚戶區(qū)家庭實現(xiàn)安居樂業(yè)的夢想從未有如此之真切；
從局部到全面，從“破題”到“攻堅”，中國讓更多棚戶居民共享發(fā)展成果的信念從未有如此之堅定。
棚戶區(qū)改造的“中國方位”：棚改提速攻堅，這是黨和政府的莊嚴承諾，也是一張加快實現(xiàn)棚戶居民“安居夢”的時間表
盡管這是一間僅約２０平方米的平房，卻濃縮了高俊平的大半輩子。５７歲的他，出生于此、娶妻于此，就連兒子娶媳婦亦是于此。
對于許多城市居民而言，這也許只夠做一間臥室，然而對于高俊平一家４口人來說，做飯、睡覺、會客全在這里。
“大炕旁邊安張小床，睡覺中間拉個簾子就行了。”房子小且不說，由于無供暖和下水，冬天最難熬。他說：“燒煤取暖，屋子里都是灰，冬天也只能去外面上衛(wèi)生間。”
高俊平家，正是包頭北梁棚戶區(qū)的縮影。
位于包頭東河區(qū)的北梁，是這座城市歷史文化的發(fā)祥地，素有“包頭文化根系東河，魂歸北梁”之說。
誰能想到，擁有３００年歷史、曾經(jīng)繁盛一時的北梁，隨著城市變遷、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如今卻成為內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的城市棚戶區(qū)：１３平方公里范圍內(nèi)，９０％以上是超過５０年的土木結(jié)構(gòu)危舊房屋，人均住宅面積不足１５平方米。環(huán)衛(wèi)、供水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，有的地方平均９００多人用一個廁所。
北梁棚戶區(qū)，可謂包頭城市發(fā)展之痛。然而，這痛并非包頭獨有。來自住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的調(diào)查數(shù)據(jù)，各地近期計劃改造的棚戶區(qū)尚有１４００多萬套。
棚戶區(qū)改造是一個世界性難題。聯(lián)合國人居署報告顯示，２０１０年世界低收入居住區(qū)貧民人口已達８．２７６億人，接近全球城市人口的四分之一。
與國際上不少城市中由外來人口涌入、聚集成群，形成缺少管理的“貧民窟”性質(zhì)所迥然不同的，中國最初形成的棚戶區(qū)中大多數(shù)是產(chǎn)業(yè)工人，他們?yōu)閲医ㄔO(shè)做過歷史性貢獻，但是由于資源枯竭和體制轉(zhuǎn)軌等因素，大量職工下崗失業(yè)，不少人成為低保戶，住房無法改善升級。
以中國棚戶區(qū)最多、最集中的省份遼寧為例，作為老工業(yè)基地，２００５年前這里有著７０多萬戶、２１０多萬棚戶居民。這些源于“一五”時期的棚戶區(qū)中大多是老產(chǎn)業(yè)工人和他們的后代，８０％以上為低保戶和低保邊緣戶。
此外，值得注意的是，中國正步入人類歷史上最大規(guī)模的城市化加速過程，面對洶涌人口向城市轉(zhuǎn)移，“城中村”等諸多新型棚戶區(qū)問題也在凸顯。
棚戶區(qū)臟亂差與城市現(xiàn)代化進程形成強烈反差。中國社會科學院城市與競爭力中心主任倪鵬飛說，中國棚戶區(qū)的存在是我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”的一大表現(xiàn)，也是當前我國加快推進城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)全面建成小康社會進程中面臨的突出問題。
小康不小康，基礎(chǔ)在住房。
進入２１世紀，順應百姓對生活改善的熱切期盼，破解棚戶區(qū)問題越發(fā)成為中國面對的迫切時代課題；而隨著國家綜合經(jīng)濟實力的不斷提升，啟動大規(guī)模的棚戶區(qū)改造也有了現(xiàn)實可行性。
在全面建成小康社會的進程中，在實現(xiàn)中國夢的偉大征途上，讓棚戶區(qū)居民夢圓安居夢，黨和政府不失時機地推開了這項偉大的民生工程——
這是一張棚戶區(qū)改造的“時間表”：
２００４年，遼寧率先在全國啟動全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造；
２００５年，國家啟動對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造；
２００８年，中央加快建設(shè)保障性安居工程，棚戶區(qū)改造作為其主要內(nèi)容全部啟動；
２０１０年，中央又全面推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作；
……
２００８年至２０１２年，全國５年內(nèi)開工改造各類棚戶區(qū)１２６０萬戶，基本建成７５０萬套，安排各類棚改補助資金１５００多億元，已有２０００多萬棚戶居民圓了安居夢。
一步跨越幾十年，夢想快速變成真。
昔日遼寧撫順莫地溝棚戶區(qū)曾流傳著這樣的順口溜：“莫地溝，窮人溝，遍地是小偷；莫地溝，胡子溝，進溝先翻兜，有女不嫁莫地溝”。棚改前，這里有七、八年沒娶進過媳婦、１００多個光棍漢，７０多個單親家庭，刑事犯罪高發(fā)；而２００９年棚改建成１０６棟樓房、安置回遷居民６４００戶后，一年內(nèi)就娶進了２１個媳婦，治安案件下降了８６％。
無獨有偶，“莫地溝”棚戶區(qū)聞名遼寧，但從撫順向東３００公里的吉林通化，這里也有個知名的“二道溝”棚戶區(qū)。
“當年我嫁到二道溝，就從來沒帶同事朋友來家里過。人家問我住哪兒，我不好意思說住二道溝。”藥廠退休工人李琴華笑著說。
她家原來的４０平米的土坯房在大溝最里面，溝深坡陡，連自行車都騎不了。不管多累、多熱，每天早上四點半就要起床掏爐子、不然來不及做早飯。冬天外面煙熏火燎，床單洗了不敢曬出去，就在土炕上烘，烘來烘去白床單干了也成灰的了。
棚改啟動后，二道溝原地建設(shè)了現(xiàn)代化小區(qū)弘康麗城，將小區(qū)最好的位置留給了１６幢回遷樓。２０１１年底，包括李琴華家在內(nèi)的８３２戶居民喜遷新居。通過保底安置，她沒花一分錢換了個６０平米的兩室一廳。
如今小區(qū)內(nèi)綠蔭蔽日，還有文化廣場、噴泉、雕塑，一個４０００多平方米的大型超市正在建設(shè)，周邊擁有三個高標準的公共汽車站點，還有大型的幼兒園和醫(yī)院。
“窮家變新居，大家特羨慕。我這才真正感覺融入了城市生活。”搬新家時，李琴華什么家具都沒有留，連被褥都買了新的，喜洋洋地請親戚朋友來做客。
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新說，實踐證明，棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內(nèi)部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進了經(jīng)濟增長與社會和諧。
中流擊水，尤須趁勢而上。
“盡管成就巨大，但棚戶區(qū)改造工作還遠不是終點。”住房城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長馮俊說：“目前，我國仍有上千萬戶家庭，身在棚戶區(qū)，心懷上樓夢。”
“棚戶區(qū)改造要讓群眾從憂居變宜居，這是百姓天大的事，即使有天大的困難也要做下去。”這正是黨和政府做出的莊嚴承諾。
棚戶區(qū)改造的“中國模式”：攻堅克難，依靠不懈奮斗和探索，一條實現(xiàn)集中連片貧困居民安居夢的可行路徑日漸清晰
２２００多萬戶、６０００萬棚戶區(qū)居民，這相當于一個英國的總?cè)丝跀?shù)量。
要想在短時間內(nèi)，解決如此眾多的棚戶區(qū)住房問題，不僅國內(nèi)無先例可循，而且在國際上也是絕無僅有。
然而，面對這一世界性難題，經(jīng)過不斷的探索和創(chuàng)新，中國逐步走出一條適合中國國情、極具中國特色的棚戶區(qū)改造之路。
一種“政府主導、市場運作”的棚改機制得以驗證確立——
在全國這一輪大規(guī)模棚改啟動前，遼寧省早在１９８７年就曾嘗試主要運用市場化模式改造棚戶區(qū)，但卻無力推動改造大片、處于偏遠地段的棚戶區(qū)。按照１９８７年至２００４年推進速度測算，如要全部改造全省棚戶區(qū)則需５０年。而從世界上一些城市中改造低收入居民住區(qū)的經(jīng)驗看，以居民為主的自下而上的參與式改造模式，推行效果也不明顯。
從２００５年起，遼寧省探索“政府主導、市場運作”的機制，取得了成功經(jīng)驗，并在各地實踐中不斷驗證確立，一些多年無法改造的棚戶區(qū)項目由此破解。
“十三排”，是湖北省黃石市最大的工礦棚戶區(qū)。這個有些奇特的名字來源于幾十年前黃石工礦企業(yè)最初的１３排簡易工房，由于一直沒能改造，以至于形成了從街道向山區(qū)綿延開來的大片低矮棚戶群。
黃石房管局副局長吳金文說：“‘十三排’改造提了很多年，市、區(qū)兩級政府也多次想引進開發(fā)企業(yè)來實施這個項目，但一算賬，最少得虧４億元以上，最后都放棄了。直到２００９年，由于明確了運行機制，有政府資金兜底，項目才得以啟動。”
聯(lián)合國人居署專家班吉·奧仁拉·奧因卡評價中國棚戶區(qū)改造經(jīng)驗說，政府合理有效地分配資源是棚戶區(qū)改造成敗關(guān)鍵。若沒有政府扮演的領(lǐng)導角色，不可能在短時期內(nèi)獲得巨額資金，不可能同時在不同城市開展棚戶區(qū)改造項目。
一種“實干奮斗、團結(jié)協(xié)作”的棚改精神正在發(fā)揚光大——
事非經(jīng)過不知難。棚戶區(qū)改造是個龐大的系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、動遷、建設(shè)、分配等諸多繁瑣任務。
而隨著棚戶區(qū)改造的深入推進，我國又按棚戶區(qū)性質(zhì)細分擴至城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)、中央下放煤礦棚戶區(qū)乃至“城中村”等類型，其政策性之強、涉及部門之多也是前所未有。
按照黨中央、國務院部署，全國棚改“一盤棋”，各地政府齊抓共管，社會各方力量積極投身其中。僅以棚改中最為關(guān)鍵的資金為例，各地摸索出一套“中央補一點、地方出一點、銀行貸一點、市場籌一點、企業(yè)和居民拿一點”相互協(xié)作的基本做法，５年間全社會共投入資金高達１．９２萬億元。
包頭市副秘書長、建委主任劉程民說，一個項目從啟動到完成約需三年到五年的時間，由基層群眾、政府部門、規(guī)劃單位、開發(fā)商、銀行等多個環(huán)節(jié)構(gòu)成一個封閉環(huán)，中間缺少任何一環(huán)的努力，這個封閉環(huán)就會斷裂，項目就會被拖延。
集聚陽光可以生火，收攏五指方能成拳。
棚改牽一發(fā)而動全身，無論過去、現(xiàn)在，還是將來，都需要大力發(fā)揚以“實干奮斗、團結(jié)協(xié)作”為核心內(nèi)涵的棚改精神，為更多棚戶居民實現(xiàn)安居夢提供巨大的動力支持。
一種“造福百姓、促進發(fā)展”的棚改效應不斷彰顯提升——
初秋的周末，江西南昌棚改項目撫生家園的一戶居民住宅里，７２歲的陳淑英老太太正坐在沙發(fā)上悠閑地看著電視。此時陽光從客廳玻璃窗外斜射下來，家里棕色的實木地板閃閃發(fā)光。
對于長年蝸居在低矮陰暗棚戶的陳老太來說，這樣的陽光，她等了３０年。
老伴在幾年前去世后，陳老太在３０平米的小黑屋里，天天心情郁悶。但在兩年前按“拆一還一”方式搬進現(xiàn)在５０平米的棚改新家后，她拿出積攢的１萬多元鋪了實木地板、買了平板電視，把家里裝飾一新。用現(xiàn)在陳老太的話講就是：心里敞亮多了！
陽光灑進敞亮新居，安居夢想正轉(zhuǎn)為現(xiàn)實。棚戶區(qū)改造改善百姓生活、促進經(jīng)濟發(fā)展的“雙向驅(qū)動”正能量效應不斷放大。
棚戶區(qū)改造與鋼鐵、水泥、化工、家電等產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度極高，能促進物流、餐飲、家裝、信息等服務業(yè)發(fā)展，上下共帶動４０多個產(chǎn)業(yè)，是擴大內(nèi)需的重要舉措。尤其是在當前中國經(jīng)濟放緩的關(guān)鍵時期，正在提速的棚戶區(qū)改造成為了新的經(jīng)濟增長點。
據(jù)測算，棚戶區(qū)改造直接和間接投資每增加４０萬元，就可增加１個就業(yè)機會。今后５年改造１０００萬戶棚戶區(qū)，可帶動全社會投資逾２．５萬億元，年均為近２００萬人提供就業(yè)機會。
中國棚改之路，吸引世界矚目。
“這是人類一項偉大的工程。”在參觀完遼寧撫順市棚戶區(qū)改造紀實展館后，世界知名城市與區(qū)域規(guī)劃專家愛德華·布萊克利在留言中這樣評價。他表示，在全球化的進程中，這里棚戶區(qū)改造的實踐為新興國家和許多發(fā)達國家提供了寶貴的經(jīng)驗。
棚戶區(qū)改造的“中國理念”：以人為本，讓夢想的光輝照亮棚戶區(qū)，一份讓更多棚戶區(qū)居民共享改革發(fā)展成果的信念更加堅定
春風化雨，澤被神州。
從今年初開始，高俊平就明顯感到了北梁棚戶區(qū)改造加快的步伐。從中央領(lǐng)導到地方干部、再到棚改工作人員，位于社區(qū)街道旁邊的高俊平家中，就頻繁迎來眾多調(diào)研的“客人”。
“真想早點搬進新房！”他感到安居夢從未離自己如此之近，“希望自己的新房子能大一點，周圍的服務配套建設(shè)也快點跟上，這樣就方便多了。”
高俊平的希望，正是廣大棚戶區(qū)居民搬遷新居的真實心理寫照。
近年來，到過許多大規(guī)模棚戶區(qū)改造項目的住房城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長馮俊，對棚戶居民的心態(tài)十分理解。“棚改是件好事，但有些地方還存在個別群眾不愿意搬遷的情況。有的嫌住得遠不方便，有的認為拆遷補償不合理，有的覺得住樓房提高生活成本不劃算等。”
“棚戶居民有自己的心酸，要充分體諒他們患得患失的難處。群眾利益訴求多元，這就要求棚改必須秉持以人為本的理念，才能把好事辦好。”他說。
讓利于民，這是棚改工作的基本出發(fā)點。
此時此刻，江西南昌灣里區(qū)棚改項目也正在如火如荼施工：這個項目一期工程也將于９月份封頂，幾十棟高層建筑就屹立在距離滕王閣－梅嶺國家森林保護區(qū)一公里處的青山綠水間。
“棚改就是讓群眾得實惠。我們把最好的地塊用于安置棚戶區(qū)居民，使用最好的設(shè)計最好的施工，把棚戶居民的利益放在第一位。”灣里區(qū)副區(qū)長喻洪說。
灣里區(qū)棚改中堅持“民利優(yōu)先”為第一原則，創(chuàng)造出“２個月內(nèi)２０００多戶居民、５０多萬平方米拆遷順利完成、期間沒有一戶上訪”的“灣里速度”。
有開發(fā)商算過一筆賬，如果當?shù)卣畬⑦@里的地塊拿來修建景區(qū)高檔公寓或別墅，不但可以少投入１０多億元，而且可以獲得１０多億元的土地出讓收入，一里一外就是２０億元，對于基層政府來說，這絕對是筆不菲收入。
棚改本質(zhì)就是讓困難群眾得實惠。目前，各地對棚戶區(qū)改造實行“保底”安置，安置標準普遍達到戶均４５平方米以上。吉林、山東、內(nèi)蒙古等不少地方對最困難群體設(shè)計了最低套型的生活保障房，采取“贈送”或“廉租”等形式，讓這部分棚戶居民少花錢甚至不花錢就能住上新房子。
公平與否，這是棚改工作的核心要義。
“所有人都要一把尺子量到底。”今年以來一直投身北梁棚改工作的包頭東河區(qū)財神廟街道辦事處主任石麗娜說，“拆遷補償，群眾關(guān)心的不僅是得到多少，更關(guān)心是不是一碗水端平。棚戶區(qū)居民中弱勢人群多，有相當一部分還經(jīng)過若干次搬遷，他們最害怕面臨新的不公平。”
由于堅持公開公正，不少地方盡管拆遷量大，卻沒有發(fā)生上訪、“釘子戶”等現(xiàn)象。２０１１年，黑龍江森林工業(yè)總局柴河局一次性拆遷４０００戶、樺南局一次性拆遷２１０８戶，均做到了無上訪戶、無“釘子戶”、無后遺癥。“在政策范圍內(nèi)最大讓利于民，實施中公正公平公開，這是我們棚改堅持的一條基本原則。”這里的負責人說。
解決后顧之憂，這是棚改工作的長久之基。
棚戶區(qū)居民多是收入低、就業(yè)難等困難群體，但住房、生活方式驟然改變提升，有時也會引發(fā)意想不到的問題，一些地方甚至出現(xiàn)有的群眾搬入棚改新居后竟無力負擔暖氣費、物業(yè)費等窘迫狀況。
有“銅都”之稱、面臨資源枯竭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的安徽省銅陵市，近年來將棚戶區(qū)改造列入“一號民生工程”，從２０１０年至２０１３年全力推進３萬戶的棚改任務，推進中尤其注重改善居民的生產(chǎn)、就業(yè)、就學、就醫(yī)等配套條件。“讓他們住得起房，也住得穩(wěn)房。”銅陵市市長侯淅珉說。
“棚改絕不僅僅是蓋房子，棚改事實上使擠壓了幾十年的社會綜合問題集中顯現(xiàn)出來，這牽涉棚戶居民生產(chǎn)生活方式的深刻變革。”侯淅珉說，“棚改工作要更注重由‘輸血’轉(zhuǎn)向‘造血’，切實解決好棚改群眾的后顧之憂。”
棚改，也是考驗干群關(guān)系的試金石。
在包頭東河區(qū)財神廟街道辦事處紅星社區(qū)工作人員的辦公室里，一幅插著１３面小黨旗的地圖格外引人注目，這是紅星社區(qū)黨支部、居民小組的分布圖。
為了能讓棚戶區(qū)居民充分了解政策，在街道黨工委的領(lǐng)導下，北梁棚戶區(qū)建立了１２３個基層黨支部和居民小組，讓每一位社區(qū)黨支部干部、居民小組長深入棚戶基層，擔當起“政策宣傳員、民意征集員、矛盾化解員”，先后征集了１００多條群眾意見，逐一研究分析解決。
如今，高俊平就等著補償方案早點公布，各家可以自愿選擇搬遷類型。“社區(qū)干部反復到家里來征求意見，我們有意見就提，沒什么藏著掖著的。有黨和政府關(guān)心，我們的日子更有盼頭！”他說。
這是一個棚戶居民的心聲，這是普通人家對國家的認同！
棚戶區(qū)改造，寄托著無數(shù)棚戶居民的夢想，體現(xiàn)著黨和政府以人為本的理念，前所未有地將家國夢緊緊相連。
……
夢想啟航，實干興邦。
盡管棚戶區(qū)改造推進順利，但是隨著時間的推移，如今剩下的多是“硬骨頭”：不少棚戶區(qū)位于中西部地區(qū)、獨立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市，位置偏遠；在城市中待改造的項目，多數(shù)商業(yè)開發(fā)價值低；改造成本持續(xù)高企，各地棚戶區(qū)改造的資金缺口普遍較大。
“相比前５年，今后５年完成１０００萬戶的任務更需艱苦的奮斗！”住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥說，“但從前幾年棚改推進節(jié)奏和力度來看，這一目標符合實際，也是經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的。”
經(jīng)過這一輪的攻堅戰(zhàn)，中國將會基本破解集中連片棚戶區(qū)難題，６０００萬棚戶居民也在這前后１０年內(nèi)將住房夢圓。
民之盼，正是國之愿——
為了更多棚戶居民早日實現(xiàn)夢想，棚改正以前所未有的力度與決心繼續(xù)展開……
