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2024年11月24日
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日前,審計署公布對36個省、市兩級地方政府主體的審計結果顯示,9個省會城市負債率達100%,資不抵債。“中國的城市會不會破產?”“會不會出現中國的底特律?”一時間,這些問號成為公眾關注的焦點。
嚴格來說,我國的地方政府沒有債務。我國預算法明確規定“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。這意味著地方政府不可能直接負擔債務。同時法律中也沒有政府破產一說,從這個意義而言,地方政府并不會走上底特律的破產之路。
但不許地方政府發債并不意味著地方政府沒有債務。過去10多年,各個地方政府在快速發展的同時也積累了巨額債務。今年6月,審計署剛發布的區域性地方債務抽查報告顯示,截至2012年底,36個地方政府債務余額達到3.85萬億元,兩年來增長了12.94%,其中16個地區債務率超過100%。
那么,這些債務從何而來?現行所謂的地方政府債務,大多不是地方政府的直接債務,而是地方政府有或明或暗償付義務的債務,包括隱含的擔保承諾、融資平臺的軟預算約束等形式,所以用“政府性債務”來定義更合適。
有意思的是,現行存在的地方政府對融資平臺舉債的擔保是非法的,擔保法規定,“國家機關不得為保證人”,中央也多次清理地方政府的擔保行為。較起真來,這些擔保義務也是完全無效的,是中國式地方政府債務的特色:表面上有很多債務(政府性債務),深究一下卻沒什么債務(法律上不承認這些債務)、但實際上這些就是地方政府的債務(社會各界都要求地方政府承擔這些債務)。而在底特律的融資過程中不存在這種現象,它的債務是實際存在的,也是法律所要求的。
當然,中國的地方政府不會成為底特律,更直接的原因是,社會融資結構與央地關系的不同。底特律的債務主要是金融市場中的債券投資者,底特律破產損害的只是特定投資人的利益,尤其近幾年底特律的債券資信差而收益率高,已是垃圾債券,購買者大多抱著賭一把的心態,他的破產根本無損于系統性風險。這也是美國聯邦政府很“淡定”的原因。
而中國的地方政府債務大多以銀行提供的信貸為主,無視地方政府的債務風險,勢必拖累銀行,引發恐慌,這會危及金融全局,引發系統性風險。并且這些銀行的股東以中央政府的財政部、匯金公司為主,“地方生病、中央吃藥”明顯是中央沒法接受的,這意味著中央不會放手讓地方政府陷入破產的境地。所以2005年財政部曾要求“已構成擔保行為的,地方政府要保證償還。”
這也意味著地方政府不會像底特律一樣破產。但正因如此,使得地方政府有這樣的心態:我在任上,建了路、修了橋,功勞是我的,貸款是銀行的,還不還和我沒關系。但借了錢總要還,最終風險全集中到中央政府身上了。這就是“中國沒有底特律”模式的最大風險。要改變這一點,恰恰需要中國出現底特律,讓中央不再為地方政府兜底,剝離地方政府身上附著的國家主權信用,一城一市破產不影響全局,經濟全局的發展才能更平穩一些。
