以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
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我國正處于快速城市化過程中，人口和經濟活動向城市大規模聚集的同時，災害風險也在向城市聚集。在無法完全避免自然災害發生的情況下，減少災害損失的關鍵在于增強城市應災能力。城市應災能力包括城市的災前預防能力、災中緊急救援能力和災后恢復能力，受到城市自身的災害治理機制、社區的組織與社會網絡以及居民的災害知識與意識等因素的影響。上述三個方面的不足，造成我國城市的應災能力普遍較弱。
城市應災能力建設刻不容緩
人們對災害的認識，經歷了一個“去自然化”的過程。在這個過程中，人們逐漸認識到，地震、暴雨、颶風等自然災害僅僅是催化劑和觸發器，它們最終的為害程度受到社會內生的應災能力的影響。因此，災害本質上是一種社會現象——自然災害本身的破壞力并不是最重要的，它發生在什么地方，以及發生地是否有較強的災害應對能力更為重要。
城市是人口和經濟活動高度聚集的區域，災害發生在城市時，對人類社會正常的生產、生活的影響會更大。因此，城市化在帶來人口聚集和經濟聚集的同時，也帶來了災害風險聚集——當災害發生在城市時，將造成更為嚴重的損失。城市應災能力建設是各國城市化過程都需要考慮的一個重要問題。
我國現在并將在今后較長一段時間內處在快速城市化的進程中，人口和經濟向城市，特別是向巨型城市、城市群、城市帶聚集將是我國未來經濟社會的基本特征。這給我國城市應災能力建設帶來了嚴峻的挑戰。國家統計局公布的數據顯示，2011年我國城鎮人口首次超過農村人口，占總人口的51.3%，2010年全國287個地級及以上城市在占全國6.5%的土地上，創造了61.3%的國內生產總值。但與此同時，研究顯示，我國80%以上的城市受到氣象、海洋、洪水和地震等災害的嚴重威脅。以水災為例，僅在2011年6~7月間，武漢、北京、長沙、揚州、成都、南京等城市先后發生大面積城市內澇。2012年7月北京再次遭到暴雨襲擊，洪水、內澇給北京造成了巨大的人員和財產損失，給城市交通也帶來了很多麻煩。2012年美國《自然災害》雜志公布的一份最新研究報告顯示，上海在全球9個沿海城市（其他8個城市分別為：達卡、卡薩布蘭卡、馬尼拉、加爾各答、布宜諾斯艾利斯、大阪、馬賽、鹿特丹）中遭受洪災的風險最高。
面對全球嚴峻的城市自然災害形勢，2012年聯合國國際減災戰略在其研究報告——《打造強韌的城市》中指出，增強城市在自然災害面前的韌性，降低災害風險，是一個事關可持續發展成敗的決定性舉措。因此，降低各類自然災害對城市生產、生活的干擾和破壞，增強城市應對災害的能力，讓城市在災害面前變得更加強韌，是我國快速城市化過程中迫切需要解決的問題。
城市應災能力的基本內涵
（一）城市應災能力的核心是“軟能力”
城市應災能力由城市的災前預防能力、災中緊急救援能力和災后恢復能力構成，包括“硬能力”和“軟能力”兩個方面。前者主要涉及城市的應災基礎設施存量，包括城市排水系統、緊急避難場所、應急通訊、救災物質儲備等；后者主要涉及城市的災害治理能力，包括城市防災減災理念、災害治理投入、城市災害治理的決策方式和社會參與水平、社區災害治理水平、居民防災減災知識和災害風險意識等。但在目前的實踐中，人們還主要強調“硬能力”建設在提高城市應災能力中的重要性，甚至把城市應災能力等同于“硬能力”。這是一個很大的認識誤區。首先，“硬能力”主要涉及災前預防和災中緊急救援，較少涉及災后恢復；其次，“硬能力”若無“軟能力”的配合，很難發揮應有的效果；最后，“硬能力”本身也會受“軟能力”的影響和調節——城市應災基礎設施的規劃、建設和使用方式受城市防災減災理念、災害治理投入以及城市災害治理決策方式影響。因此，城市應災能力的核心是“軟能力”。
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根據行動范圍的不同，可把城市應災“軟能力”分為三個層面，即城市層面、社區層面和個體層面。
第一，城市層面。城市層面的整體協調能力，是處理災害治理行為“外部性”的關鍵，直接關涉城市整體的應災能力。城市災害治理過程中，諸如防災減災工程的建設、預警信息發布、災害發生時對城市電力、交通、通訊等基礎設施采取臨時管理措施、災后補助受災者等都會產生正外部性和負外部性，更重要的是，不同類型的外部性在不同的社會群體中的分布通常是非均衡的。因此，城市災害治理行為不僅是一個硬件建設的技術問題，更是一個由城市治理方式和治理機制決定的資源分配和利益協調問題。研究表明，城市中若有一定數量的非政府組織、良好的媒體環境以及社會參與城市公共決策的平臺，它就能更全面地收集城市災害治理決策所需的大量信息，提高城市災害治理的有效性。與此同時，它們的存在和良好運行還會提高政府災害治理的透明度、增加公眾對城市災害治理行為的認可度，提高政府發布的災害信息的公信力，有助于遏制謠言的產生和傳播。
第二，社區層面。社區在“城市—社區—家庭（個體）”應災體系中居于上傳下達的“樞紐”位置——社區應災能力會影響到居住其間的家庭（個體）的應災能力，外部的災害應對措施通常需要通過社區才能最終抵達到家庭（個體）。研究表明，城市社區在災害應對過程中的作用主要體現在以下三個方面：傳播災害信息、提供社會支持和生產社區公共物品。首先，社區在災前的信息（包括災情信息、防災知識、撤離信息等）傳遞過程中扮演著“最后一公里”的角色，是信息傳播鏈條中的關鍵環節，會影響到人們對災害信息的可及性。與此同時，研究表明，對于一部分人而言，通過電視、網絡等渠道獲得的災害信息可能過于抽象、過于遙遠，容易被其忽略，而本社區居民傳遞的類似信息則讓其覺得更加具體、切近而更可能讓他認識到災害風險的嚴重性，并采取相應的緊急措施（比如加固住房、撤離人員/財產等）。其次，災害應對過程中，社區社會網絡（包括親友網絡、鄰里網絡等）能夠為居民提供大量的社會支持。研究發現，災害發生后第一時間的緊急搜索和救援工作主要是由現場的其他受災居民完成的。擁有良好社會網絡的居民，更可能向社區內的鄰居和朋友尋求幫助——包括物質幫助和情感幫助，這對受災者的生活恢復和心理健康有非常積極的作用。最后，良好的社區社會網絡和社區組織能夠增加社區居民信任，提升社區社會資本，有助于社區克服“集體行動的邏輯”，提高社區公共物品的供給水平。
第三，居民層面。作為城市中的一個個行動者，居民的應災知識和災害風險意識對城市應災能力有非常直接的影響。居民的應災知識，能夠幫助其在災害來臨時采取正確的應對措施，降低生命、財產損失風險。居民的災害風險意識則能促使居民在災前采取相應的災害防范措施（比如更謹慎的房屋選址、購買災害保險等），分散和規避災害損失風險。與此同時，居民的災害風險意識還會影響到他對災預警信息的敏感度?，F代技術條件下，包括颶風、火山噴發、暴雨、干旱等都可以提前一定時間作出預警，信息技術發展也提高了人們獲得這些災害預警信息的時效性和方便性，但這些信息在到達具體的個人之后，還必須經過個體的識別過程。災害風險意識比較低的居民，更可能忽略預警信息，失去采取減少災害損失措施的時間窗口。
影響我國城市應災能力的主要因素
（一）城市災害治理機制：政府單一治理與社會參與不足問題
一個運轉良好的災害治理機制對于城市規避、減少災害沖擊至關重要，是城市應災能力的核心內容之一。目前我國城市災害治理機制最為突出的問題就是，政府單一治理，社會參與不足。它帶來兩個方面的問題，一是城市對防災減災設施的規劃和建設不足；二是災害治理過程中，政府公信力低，治理效果不佳。
在目前城市政府財政收入來源和城市政府官員考核體系下，城市地方政府一方面會積極介入和主導城市規劃和建設；另一方面短期化的政府官員政績考核體系，誘使城市地方政府在城市建設過程中采取短期行為。目前，城市建設是地方政府獲得本級財政收入、推動地方經濟發展的重要手段，也是地方官員展示政績的重要平臺。但在資金約束下，作為城市建設的規劃者和投資者的政府可能會更加青睞那些收益更直接、短期內可見成效、可見度高的建設項目。因此，我們看到很多城市政府在城市規劃和建設過程中更注重短期的房地產開發、經濟園區建設、超大社區建設，對諸如城市排水設施、緊急避難場所等應災基礎設施建設的重視程度不夠。無論是北京“7·21”水災，還是上海在全球九個沿海城市洪災風險評估中排名墊底，都反映了我國快速城市化過程面臨著防災減災基礎設施建設滯后的問題。
就臨災管理而言，目前我國大部分城市在應對災害過程中，基本上是采取政府主導“緊急管理模式”。在這種模式下，一方面政府部門疲于奔命，另一方面社會公眾對政府應災措施和應災效力疑竇叢生，甚至大為不滿。災害發生后，很多城市地方政府首先是對災害信息（人員傷亡、財產損失等）遮遮掩掩，當信息被各種網絡新媒體曝光之后，又急急忙忙地“解釋”，顯得非常被動，政府公信力也因此受到很大損害。另外，目前的“緊急管理模式”基本上是“一事一議”、“快速啟動、快速退出”，缺乏一個比較長遠的、系統性的災害治理方案，很難做到“吃一塹，長一智”。
?。ǘ┏鞘猩鐓^治理機制轉變與社區應災能力
城市社區的“陌生化”和社區生活的原子化弱化了社區應災能力。改革開放以來，隨著“單位辦社會”組織模式的解體，社區在居民的社會生活方面發揮越來越重要的作用。與此同時，城市人口規模和異質性增加使得城市社區的人口、經濟、社會和政治特征都會發生很大變化，以社區組織和社區社會網絡為基本內容的社區治理機制的存量和運行狀況也發生了很大變化?，F在越來越多的城市社區是“陌生人社區”，而不是原先滿地熟人的單位社區，社區單位管理體制退出后，現有的社區管理機制是否能夠有效地進行社區治理？這種新的治理模式如何影響社區在災害信息傳播、社會支持提供和社區公共物品供給方面的作用？另外，目前中國城市中的三類社區：包括以單位社區為代表的老的城市社區，新建城市商品住宅社區和城鄉結合部社區，是否在社區應災能力方面存在差異，如何結合各自的實際情況提升社區應災能力？所有這些問題，都是我國在進行快速城市化過程中需要迫切研究和解決的新問題。但目前，在城市社區管理、社區建設過程中對上述問題的關注還很少，這不利于提升我國城市的應災能力。
（三）居民的應災知識不足，災害意識不高
目前我國在面向廣大居民的應災知識、應急自救/逃生知識方面的教育和培訓非常少，公眾應災知識匱乏。比如2003年非典期間，以及2011年東日本大地震后一些地區出現了“搶購食鹽”事件，都反映了我國公眾在應災知識方面的缺失。另外，居民的災害風險意識也還比較低，比如災害天氣盡量減少出行次數以及注意出行安全方面的意識都不夠強，2012年北京水災時，一些司機強行涉水行駛就是一種非常危險的行動。另外，目前絕大多數家庭都沒有應災急救包，甚至沒有簡單的應急外傷處理藥品。這些都說明，目前我國居民的應災知識還有很大欠缺，災害風險意識還比較低。
政策建議
首先，明確城市防災減災基礎設施的公共物品定位，樹立利益相關者理念，提高城市規劃的開放性，增加公眾參與。這樣做一方面能較好地吸收不同意見；另一方面也能增加災害治理行為本身的合法性——把問題在事前攤開來說，比事后解釋更為有效——有助于分散政府決策失敗風險，使得萬一出現決策失誤也不至于對政府信譽產生過于負面的影響。在全球氣候變化背景下，極端天氣的發生頻率在提高，但其不可預測性也在增強，此時人們在防災減災工程建設問題（包括布局、工程標準、優先順序、項目預算等）上出現分歧、異議的可能性也會增加，有效的公眾參與尤為必要。
為此，可以考慮采取如下措施：（1）建立由政府、開發商、城市規劃專家、工程專家、學者、媒體、居民等利益相關者共同組成的城市防災減災委員會，把其作為一個城市規劃、建設過程中利益表達、利益協調的制度性平臺。（2）城市規劃和建設過程中，要把專家咨詢會、聽證會常態化、制度化，特別要保證信息公開，避免專家咨詢會、聽證會徒有其表、流于形式。
其次，重視城市社區應災能力建設。在硬件方面，在城市社區內建立居民就近緊急疏散和臨時安置的避難場所，配置應急物資，設置應急廣播設施；在軟件方面，在每個社區成立由社區居民、社區居委會及其他社區企事業單位共同組成的“社區防災減災委員會”，負責本社區的防災減災事務，編制社區災害風險圖并制定符合社區實際情況的災害應急預案。賦予“社區防災減災委員會”向政府申請防災減災資金和項目的資格。組建社區應災志愿者隊伍，對他們進行應急救災技能培訓，要求他們充分熟悉社區情況，特別是社區中的老人、小孩、殘疾人、流動人口等災害救援中更容易被忽視的脆弱性群體的情況。
最后，加強對公眾的防災減災教育，推動災害文化建設。一要把防災減災教育納入到國民教育體系當中。具體措施包括：培養和建立專業的防災減災教育的師資隊伍；加強學校防災減災教育，在小學到大學都要開設相關課程；編寫通用型和有地方特色的防災減災教材、手冊和宣傳材料；加強防災演習。二要把防災減災教育植入到大眾文化傳播體系當中。具體措施包括：制作防災減災內容的紀錄片、電影、畫冊、紀實文學等，增加防災減災教育內容的豐富性和附著力；強制各級政府并鼓勵相關領域的社會組織在各類媒體平臺（包括互聯網、電視、廣播、報紙、戶外廣告等）上開設防災減災公益專欄，增加防災減災教育對公眾的可及性。
