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2024年11月24日
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李建鐘，中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任、研究員。人力資源和社會(huì)保障部人力資源統(tǒng)計(jì)分析咨詢專家、國務(wù)院醫(yī)療體制改革專家委員會(huì)委員、衛(wèi)生部公立醫(yī)院改革專家指導(dǎo)組成員，北京市委組織部人力資源研究中心特邀研究員、北京市人力資源服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)特聘專家。著有《中國人才報(bào)告》、《專業(yè)技術(shù)人員權(quán)益保障》、《公共人事變革——干部人事制度改革論綱》、《超越功利——人才激勵(lì)導(dǎo)論》等著作。
隨著市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人事檔案管理體制已經(jīng)與我國日益開放多元的社會(huì)發(fā)展形成了巨大的反差。面對(duì)漠然不變的現(xiàn)實(shí)，更多的人選擇了逃避和棄檔，21世紀(jì)初期，我們有關(guān)人事檔案制度改革的爭(zhēng)議已熱情不再。但對(duì)人事檔案體制進(jìn)行改革的社會(huì)期待并未消失，時(shí)代的發(fā)展迫切地呼喚決策者正視現(xiàn)實(shí)、推進(jìn)改革。
建立公私分離的人事檔案管理體制
我國人事檔案制度改革的最大困擾是沒有明確公共部門檔案與其他社會(huì)組織檔案管理的性質(zhì)和差別。試圖用公共部門的人事檔案制度覆蓋全社會(huì)，不僅損害了非公有制單位的合法權(quán)益，也造成了人事檔案管理的極大混亂。改革人事檔案制度首要的任務(wù)就是明確公共部門與非公單位人事檔案管理的區(qū)別，并建立相互分離的管理制度。
1、明確公共部門人事檔案的公共性質(zhì)
從世界各國看，由于公共部門雇員從事公共服務(wù)，其檔案涉及公共利益，具有國家檔案的性質(zhì)，公共部門的人事檔案通常自成一體，形成了較為完備的管理制度。如美國，聯(lián)邦政府的人事檔案管理制度由聯(lián)邦人事管理總署統(tǒng)一制定，并由聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)分別管理。在雇員離職、退休、死亡后，這些檔案則轉(zhuǎn)交“國家人事檔案中心”（National Personnel Records Center）集中保管。在法國，政府規(guī)定高級(jí)外交官和軍官的檔案在他們?nèi)ナ篮笠宦捎蓢覚n案館負(fù)責(zé)保存，總統(tǒng)的文件寄存在國家檔案館由總統(tǒng)或他的后代提出利用限制。但無論在美國還是法國，私人企業(yè)和個(gè)人檔案一般都無需交給國家統(tǒng)一管理。
我國《干部檔案工作條例》和《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》也明確了機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位干部職工人事檔案“是國家檔案的重要組成部分”，當(dāng)前要進(jìn)一步完善這一制度，促進(jìn)檔案管理的現(xiàn)代化，同時(shí)避免將這些規(guī)定擴(kuò)大到其他社會(huì)組織。
2、建立以單位（法人組織）為中心的檔案制度
由于人事檔案制度對(duì)人才流動(dòng)和人才權(quán)益造成巨大損害，一些人士提出要取消人事檔案或廢除人事檔案制度。但這種觀點(diǎn)并不符合人事管理的實(shí)際。
人事檔案作為勞動(dòng)者工作經(jīng)歷和工作表現(xiàn)的記錄，是人力資源管理的一項(xiàng)重要職能。良好的人事檔案管理是現(xiàn)代組織管理規(guī)范化、科學(xué)化的重要標(biāo)志，建立完善的人事檔案管理制度是現(xiàn)代社會(huì)組織的一項(xiàng)基本職責(zé)和義務(wù)。美國聯(lián)邦政府和一些州政府甚至規(guī)定，雇主必須為其雇員建立人事檔案，并在雇員離職或死亡后為他保存一段時(shí)期。在美國一些大的公司企業(yè)，雇員檔案由人力資源部門記錄和保存，并在雇員辭職、調(diào)動(dòng)后，留存在供職單位。
鑒于人事檔案對(duì)組織管理的重要性，改革人事檔案制度必須明確所有社會(huì)組織都具有建立和保管本單位人事檔案的權(quán)利和責(zé)任。不管公共部門或三資、民營企業(yè)，都應(yīng)在法律規(guī)定的制度和原則下，享有人事檔案的管理權(quán)。
為保障流動(dòng)人員權(quán)益和各單位的專有知識(shí)信息，非公單位的人事檔案應(yīng)以單位為中心建立，主要用于企業(yè)日常管理，不得作為個(gè)人身份證明隨個(gè)人在不同單位之間調(diào)動(dòng)。個(gè)人到新的單位供職服務(wù)，則新的服務(wù)單位應(yīng)重新為其建立檔案。個(gè)人離職后，原單位應(yīng)在若干年內(nèi)保留其人事檔案。個(gè)人求職或服務(wù)的新單位欲了解、查閱其原單位的人事檔案，應(yīng)由本人書面授權(quán)，原單位應(yīng)無償提供。非經(jīng)個(gè)人授權(quán)，任何單位和個(gè)人不得以任何理由扣留、公開、披露個(gè)人檔案信息。
3、組建公共部門人事檔案管理中心
根據(jù)傳統(tǒng)的人事檔案管理辦法，個(gè)人離職后，其檔案可以保留在原單位，或者隨本人一起轉(zhuǎn)到新的單位，但這種方式僅僅適用于國有單位之間，而不適合于體制內(nèi)向體制外的人員流動(dòng)。其原因是國有單位人事檔案可能包含大量與社會(huì)公共利益有關(guān)的信息，并可能包括《檔案法》所規(guī)定的“對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。這也是《流動(dòng)人員檔案管理規(guī)定》要求非公企業(yè)人才檔案應(yīng)由政府授權(quán)的流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的真正原因。
但《流動(dòng)人員檔案管理規(guī)定》并沒有清晰地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。從規(guī)定條文看，其基本理念是所有人事檔案都屬于國家，其他社會(huì)組織無權(quán)管理。因此，該規(guī)定不僅要求從國有單位離職到非國有單位的人才檔案要集中管理，而且將從未在國有單位工作過的大中專畢業(yè)生、非公單位其他員工的檔案都納入集中管理的范圍，從而對(duì)非公組織構(gòu)成了明顯的歧視。而且，該規(guī)定授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)檔案實(shí)行收費(fèi)管理，更是背離了公共部門人事檔案管理的本義——即為國家保存具有社會(huì)價(jià)值的歷史記錄的目的，實(shí)際上是將公共部門自身應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了流動(dòng)人員個(gè)人，從而極大地?fù)p害了流動(dòng)人員的權(quán)益，提高了人才市場(chǎng)的流動(dòng)成本。
從國外經(jīng)驗(yàn)看，在公私人事檔案分離的基礎(chǔ)上，很多國家建立了專門收藏離職公職人員檔案的機(jī)構(gòu)和設(shè)施。如我們已經(jīng)提到的“美國國家人事檔案中心”，是保存美國聯(lián)邦政府所有離職人員的人事案卷的專門機(jī)構(gòu)，該中心分“文職人事文件部”和“軍職人事文件部”，規(guī)模很大；法國也規(guī)定保存在國家機(jī)關(guān)的人事檔案在職員退休或離職后應(yīng)移交文件中心或檔案館，并建立了完整的檔案事業(yè)結(jié)構(gòu)體系。
隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和所有制結(jié)構(gòu)的變化，人才流動(dòng)日益頻繁，國有單位職工辭職、離職現(xiàn)象日益普遍，從今后一定時(shí)期看，人才從體制內(nèi)向體制外的流動(dòng)仍將呈現(xiàn)上升勢(shì)頭。為適應(yīng)人才流動(dòng)需要，應(yīng)盡快修改現(xiàn)行《流動(dòng)人員檔案管理規(guī)定》，依托現(xiàn)有人事檔案管理機(jī)構(gòu)或檔案部門所屬的專門檔案管理機(jī)構(gòu)，組建分部門、分層次的“國家人事檔案管理中心”，專門收集管理從黨政機(jī)關(guān)、國有單位離職、辭職、退休等人員的人事檔案。同時(shí)，對(duì)國有單位人員檔案實(shí)行一人一號(hào)，根據(jù)單位代碼等進(jìn)行統(tǒng)一編碼，對(duì)從國有單位離職一段時(shí)期后又返回國有單位的工作人員，可通過查詢本人號(hào)碼，將檔案從管理中心調(diào)回重新使用。
各級(jí)“國家人事檔案管理中心”作為行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)由國家財(cái)政全額支持，不得收取管理費(fèi)用。為降低管理成本，應(yīng)對(duì)檔案信息進(jìn)行精簡(jiǎn)，建立電子檔案，并根據(jù)檔案價(jià)值的不同進(jìn)行檔案分級(jí)。20世紀(jì)60年代，周恩來總理曾說過：“檔案不要搞得太多,不然就是文牘主義,后代要罵我們的。”這句話現(xiàn)在對(duì)我們?nèi)杂兄笇?dǎo)意義。
在實(shí)行公私分離的檔案制度后，學(xué)生檔案、非公組織員工檔案應(yīng)由所在單位分別建立和保管。學(xué)生檔案留存于學(xué)生就讀學(xué)校供學(xué)歷查詢使用；非公組織檔案由本單位保存，超過法定保存期限后，可予銷毀，其對(duì)社會(huì)有特別價(jià)值的檔案可按照《檔案法》規(guī)定交國家檔案機(jī)構(gòu)保管，也可交由民辦社會(huì)公益機(jī)構(gòu)收藏。任何單位不得向個(gè)人收取檔案管理費(fèi)用。
但人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、各種管理咨詢機(jī)構(gòu)，受單位委托，實(shí)行人事代理或“外包”服務(wù)，可以向單位收取服務(wù)費(fèi)用。任何經(jīng)過法定登記的管理咨詢機(jī)構(gòu)都應(yīng)有權(quán)從事此項(xiàng)服務(wù)，任何單位也都應(yīng)有權(quán)自由選擇合適的人事代理或“外包”服務(wù)機(jī)構(gòu)，不管該機(jī)構(gòu)是否屬于政府所有。管理咨詢、代理服務(wù)作為競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)領(lǐng)域，政府不得直接、任意干預(yù)。
保障檔案收集利用過程中的個(gè)人權(quán)益
總體來看，目前在人事檔案收集利用制度方面的突出問題有三個(gè)：一是檔案內(nèi)容包含與工作無關(guān)的個(gè)人隱私，以及單位單方面對(duì)個(gè)人的主觀評(píng)價(jià)；二是檔案信息對(duì)個(gè)人保密；三是未經(jīng)個(gè)人授權(quán)擅自利用個(gè)人檔案。隨著人才流動(dòng)糾紛的不斷增多，應(yīng)吸取教訓(xùn)，從立法、執(zhí)法各方面，規(guī)范人事檔案制度，保障公民權(quán)利。
1、按照防止和反對(duì)就業(yè)歧視的原則規(guī)范檔案所記錄的信息范圍
檔案內(nèi)容只應(yīng)包括錄用、薪酬、績(jī)效、職務(wù)、晉升、健康等人事管理基本信息，對(duì)涉及個(gè)人隱私的內(nèi)容，如家庭出身、生育狀況和社會(huì)關(guān)系等應(yīng)予限制。近年來，社會(huì)各界對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的要求日益高漲，與個(gè)人權(quán)益有關(guān)的檔案資料將逐步被納入法制軌道。如全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國民法（草案）》第四編《人格權(quán)法》規(guī)定，公民人格權(quán)不受侵犯，人格權(quán)包括生命健康、姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)、信用、隱私等權(quán)利。在信用權(quán)方面，該草案規(guī)定，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)客觀、公正地收集、記錄、制作、保護(hù)自然人、法人的信用資料。在隱私權(quán)方面，該草案明確隱私權(quán)的范圍包括私人信息、私人活動(dòng)和私人空間，并禁止以窺視、竊聽、刺探、披露等方式侵害他人的隱私。自2004年1月1日實(shí)行的《中華人民共和國居民身份證法》規(guī)定，在身份證上登載法定項(xiàng)目以外的信息或者故意登載虛假信息的，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。人事檔案關(guān)系個(gè)人權(quán)益，更應(yīng)依法規(guī)范信息內(nèi)容。
2、人事檔案向本人開放
在檔案信息的征集和利用方面，應(yīng)廢除關(guān)于個(gè)人不得查閱本人檔案的傳統(tǒng)做法。通過立法，規(guī)定檔案信息應(yīng)對(duì)本人公開，并經(jīng)本人同意才能記錄和使用。非經(jīng)個(gè)人及其委托人的授權(quán)，任何個(gè)人和單位不得利用本人檔案。從國外情況看，個(gè)人檔案的信息由于涉及個(gè)人權(quán)益，首先要對(duì)個(gè)人公開，檔案內(nèi)容應(yīng)經(jīng)個(gè)人審核同意，檔案的使用首先應(yīng)經(jīng)個(gè)人或其委托人授權(quán)。如美國隱私法（the Privacy Act of 1974）規(guī)定，所有個(gè)人檔案只對(duì)本人和他授權(quán)的人開放。美國國家人事檔案中心檔案查詢的一項(xiàng)必備手續(xù)是，查詢者需持檔案主體本人的書面授權(quán)或其死亡證明（出生日期在100年以上者除外）。全國人大新《民法》草案也規(guī)定，收集、儲(chǔ)存、公布涉及自然人的隱私資料，應(yīng)當(dāng)征得本人同意，征信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理使用并依法公開信用資料。自然人、法人有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制征信機(jī)構(gòu)涉及自身的信用資料，有權(quán)要求修改與事實(shí)不符的信用資料。根據(jù)這一規(guī)定要求，對(duì)于涉及自身的各種信用檔案，公民不僅有權(quán)查閱、復(fù)制，而且有權(quán)要求修改、更正與事實(shí)不符的信用資料。
調(diào)整改革人事檔案的使用功能
改革人事檔案制度，一個(gè)重要的任務(wù)是正確評(píng)價(jià)人事檔案的功能。人事檔案存在的原因在于它本身所具有的管理功能和價(jià)值，而不是人們通常所說的“開證明、調(diào)工資、評(píng)職稱”。因此，改革要正本清源，將附屬在人事檔案管理功能之外的政審功能、證明功能等與人事檔案理區(qū)分開來。
1、將人事檔案的管理功與政治功能分開
在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，人事檔案具有大量的政治審查資料，這是當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)歷史環(huán)境決定的，也是組織管理所必需的。但在現(xiàn)代化設(shè)時(shí)期，組織管理的中心任務(wù)已經(jīng)由階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。我們要按照黨的“十六大”提出的“對(duì)為祖國富強(qiáng)貢獻(xiàn)力量的社會(huì)各階層人們都要團(tuán)結(jié)，對(duì)他們的創(chuàng)業(yè)精神都要鼓勵(lì)，對(duì)他們的合法權(quán)益都要保護(hù)，對(duì)他們中的優(yōu)秀分子都要表彰”，“營造鼓勵(lì)人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的社會(huì)氛圍”的要求，減少人事檔案的政治評(píng)價(jià)內(nèi)容，除高級(jí)黨政干部外，人事檔案一般不作為政治審查的依據(jù)。特別是對(duì)非公單位的人事檔案，應(yīng)禁止涉及個(gè)人政治態(tài)度、宗教信仰等方面的內(nèi)容。
2、將個(gè)人身份證明與人事檔案管理分開
長期以來，人們?cè)谌耸聶n案問題上存在一個(gè)模糊認(rèn)識(shí)：即人事檔案應(yīng)該是終生的、單一的個(gè)人身份證明，并認(rèn)為人事檔案是單位考察求職人員的重要材料。這種做法實(shí)際上助長了愈演愈烈的人才市場(chǎng)的就業(yè)歧視行為。盡管人事檔案對(duì)證明個(gè)人經(jīng)歷具有一定的參考價(jià)值，但其作用不應(yīng)過高估計(jì)。人事檔案并沒有阻止社會(huì)上出現(xiàn)的假文憑、假證件之風(fēng)。對(duì)于用人單位而言，個(gè)人在原單位的表現(xiàn)只能作為資歷經(jīng)驗(yàn)證明，而原單位對(duì)個(gè)人的評(píng)價(jià)則不應(yīng)成為錄用與否的根據(jù)，否則，將構(gòu)成對(duì)求職者的歧視和不公。
3、建立公民身份檔案隨戶籍管理的制度
根據(jù)《中華人民共和國居民身份證法》，公民身份號(hào)碼是每個(gè)公民唯一的、終身不變的身份代碼。公民從事有關(guān)活動(dòng)，需要證明身份的，有權(quán)使用居民身份證證明身份，有關(guān)單位及其工作人員不得拒絕。居民身份證登記的項(xiàng)目包括了人事檔案的基本信息，如姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號(hào)碼、本人相片等，完全可用于求職者的基本身份證明。
