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2024年11月24日
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“變鎮(zhèn)為市”，不是行政區(qū)簡單的級別提升，而是要實(shí)現(xiàn)地方高度自治，自治與級別無關(guān)，與地方政府的名稱無關(guān)。“變鎮(zhèn)為市”，重在自治，難在自治。
“鎮(zhèn)級市”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的糾結(jié)
按照溫州市2011年2月《關(guān)于推進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的實(shí)施意見(試行)》，到2015年，全市建成50個(gè)左右集聚水平高并且特色鮮明、規(guī)劃科學(xué)、經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善、文明富裕的中心鎮(zhèn)并最終成為“小城市”。時(shí)隔兩年，溫州“鎮(zhèn)級市”的進(jìn)展，未見報(bào)端。從南到北，東部沿海諸多省份的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”似乎拉開了一場基層行政體制和管理模式改革的序幕，其中尤以“鎮(zhèn)級市”的提法和思路顯得頗為大膽。畢竟中國目前的市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)的設(shè)置是一種行政區(qū)劃的級別化，不同級別的區(qū)域，其政府的行 政權(quán)力和調(diào)動(dòng)資源的能力大相徑庭。務(wù)實(shí)的人們希望擁有更完整的行事能力、同時(shí)又要免除上級政府“升級分權(quán)”的顧慮，便想出了“鎮(zhèn)的級別、市的權(quán)限”這樣一種“鎮(zhèn)級市”的創(chuàng)意，“鎮(zhèn)級市”的概念從溫州迅速傳到了全國。
順德沒有提“鎮(zhèn)級市”，而是希望通過放權(quán)讓鎮(zhèn)街擁有經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的完整權(quán)力。2010年9月，順德區(qū)宣布“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”，把3197項(xiàng)行政管理事權(quán)劃由鎮(zhèn)街行使。媒體稱順德十個(gè)特大鎮(zhèn)(街)正式獲得了縣級管理權(quán)限，成為廣東“最有權(quán)”的鎮(zhèn)街。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，順德鎮(zhèn)街干部似乎并沒有相應(yīng)的感受，干事業(yè)的環(huán)境似乎并未變得更寬松。
珠三角的發(fā)展是上級政府“松綁”的結(jié)果。自從1978年，中央把118種統(tǒng)購派購農(nóng)副產(chǎn)品減少到5種，開放農(nóng)貿(mào)市場，到1990年，廣東省農(nóng)業(yè)商品率從43.7%提高到67%，而珠三角則提高到80%以上；珠三角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金，按照市場需求發(fā)展，這種脫離國家計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)行為與從中央到地方的“放權(quán)”也是密不可分。廣東的“放權(quán)”從省—市—縣—鎮(zhèn)—村層層展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府成為地方經(jīng)濟(jì)的主要推動(dòng)者。
如今，工業(yè)化的主題轉(zhuǎn)為城市化，廣東“放權(quán)”之聲不絕于耳，但只聽樓梯響，不見人下來。順德、南海已經(jīng)從行政權(quán)力完整的“縣”、“市”變成了一個(gè)城市的市轄區(qū)，順德一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)也變成了“街道”。
兩三年過去了，無論溫州鎮(zhèn)級行政區(qū)要變成“城市”，或者順德通過上級放權(quán)使鎮(zhèn)街擁有更多自主權(quán)，這兩條路走起來都比想象艱難得多。其中糾結(jié)在哪里呢？
長三角的“縣”與珠三角的“鎮(zhèn)”
改革開放30年，長江三角洲和珠江三角洲雖然同為支撐中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要引擎，但它們卻形成了各自獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行模式。長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本組織動(dòng)員單位是縣，依托的是縣域經(jīng)濟(jì)；而珠三角則更多地依托于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)。全國百強(qiáng)縣前十名中有7個(gè)位于長三角，而百強(qiáng)鎮(zhèn)中前十名中有4個(gè)位于珠三角。無論是“縣域”還是“鎮(zhèn)域”，都是行政系統(tǒng)在特定的地理單元之下，整合各種要素資源，迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的方式。一般而言，“縣域”能夠更好地利用全要素的行政權(quán)力，而“鎮(zhèn)域”則船小好掉頭，能夠更加機(jī)動(dòng)靈活地適應(yīng)市場環(huán)境的變化。應(yīng)該說，在推動(dòng)市場化和鄉(xiāng)村工業(yè)化的過程中，長三角的“縣域”和珠三角的“鎮(zhèn)域”都立足于各自地理單元的特點(diǎn)，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力找出實(shí)現(xiàn)的路徑。時(shí)過境遷，當(dāng)沿海先行起步地區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型，在整體發(fā)展環(huán)境從工業(yè)化進(jìn)入城市化的背景下，行政體制的制約作用再次凸現(xiàn)。
順德的北鎮(zhèn)是“中國家電制造業(yè)重鎮(zhèn)”，樂從是“中國家具商貿(mào)重鎮(zhèn)”、“中國塑料商貿(mào)之都”，均安是“中國牛仔服裝名鎮(zhèn)”，龍江是“中國家具制造重鎮(zhèn)”、“中國家具材料之都”，倫教是“中國木工機(jī)械重鎮(zhèn)”、“中國玻璃機(jī)械重鎮(zhèn)”。中山也是如此，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)被授予“中國燈飾之都”稱號(hào)，燈飾產(chǎn)品占國內(nèi)市場的60％以上；小欖鎮(zhèn)被授予“中國五金制品產(chǎn)業(yè)基地”稱號(hào)，五金制品占國內(nèi)市場的40％；大涌鎮(zhèn)被授予“中國紅木家具生產(chǎn)專業(yè)鎮(zhèn)”稱號(hào)，紅木家具占國內(nèi)市場的60％；黃圃鎮(zhèn)被授予“中國臘味食品名鎮(zhèn)”稱號(hào)，臘味制品占全國廣式臘味市場的50％。
但是走進(jìn)這些鎮(zhèn)，看一看生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)，就非常令人遺憾了。與工業(yè)化發(fā)展主要依靠政府和企業(yè)的力量自上而下推動(dòng)有所不同，城市化的過程則更多地需要基層政府和社區(qū)的參與，城市的規(guī)劃定位和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要更多的公共財(cái)政投入，在現(xiàn)有行政和資源配置架構(gòu)下，“縣域”與“鎮(zhèn)域”相比的優(yōu)勢是顯而易見的。珠三角的不少鎮(zhèn)街都聚集了數(shù)十萬人口，有的達(dá)到百萬，創(chuàng)造了超千億的工業(yè)產(chǎn)值，但它們的行政管理權(quán)限和公共服務(wù)職責(zé)還僅僅停留在鎮(zhèn)(街)一級。
鎮(zhèn)級國家機(jī)關(guān)的法定性則遠(yuǎn)遜于其各層的上級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大不設(shè)常委會(huì)，因此除代表大會(huì)期間，在一年多數(shù)時(shí)間里重大事項(xiàng)的決策、干部的任免，根本沒有人大行使權(quán)力的機(jī)會(huì)，鎮(zhèn)級政府的權(quán)力來源僅僅是上級的授權(quán)，而不是同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)的授權(quán)。這就使得鎮(zhèn)級國家機(jī)關(guān)簡單化為自上而下授權(quán)體系中最基層的行政派出機(jī)構(gòu)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)距離人民群眾最近的政府，最缺少人民群眾的監(jiān)督，自治程度也最低。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席僅僅是作為班子成員之一，權(quán)力制衡不清，常常與書記鎮(zhèn)長一樣分工抓經(jīng)濟(jì)抓項(xiàng)目，喪失了監(jiān)督的職能；
鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)金字塔中最底層的“小媳婦”，鎮(zhèn)內(nèi)行政機(jī)構(gòu)條塊分割，公安稅務(wù)財(cái)政國土等“實(shí)權(quán)”機(jī)構(gòu)多為垂直設(shè)置，林業(yè)站、計(jì)生辦、農(nóng)機(jī)站等也往往是縣級對口主管部門的代辦機(jī)構(gòu)，行政審批權(quán)一般都在縣級政府。財(cái)政收入超基數(shù)分成的比例上級定。說是放權(quán)多少項(xiàng)，可是放什么、如何放、放沒放、放了之后是否又收回去，都是上面說了算。鎮(zhèn)級政府對于上級完全沒有談判能力。
毛澤東曾準(zhǔn)確地描述中國的行政體制：“百代猶行秦法政”，就是說中國實(shí)行的還是秦漢以來的中央集權(quán)制度。中央從上到下任命各級代理人，整個(gè)國家機(jī)器是一個(gè)與生產(chǎn)力集團(tuán)相對的暴力集團(tuán)、上級對下級的“合法加害權(quán)”，因此必然是對上而不是對下負(fù)責(zé)、城市規(guī)模由官府級別而不是由經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定、以及官場內(nèi)部一整套的“潛規(guī)則”。這就是“秦法政”的體現(xiàn)。在這種體制下，無論溫州的“鎮(zhèn)級市”，還是珠三角的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，都很難實(shí)施。由于沒有一個(gè)自下而上的體制重構(gòu)，基層政府只能等待著上級一次一次地“放權(quán)”，再一輪一輪地收權(quán)，陷入了機(jī)構(gòu)日益膨脹、效率日益低下、責(zé)任日益增大、權(quán)力日益減少、浪費(fèi)低效無人追究的怪圈中。
作為地方自治體的城市
英國的市鎮(zhèn)都是自治體，地方的議會(huì)從國王或女王那里獲得自治的權(quán)力并開征稅收承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)責(zé)任。地方稱市或鎮(zhèn)僅取決于此地的教堂級別，擁有大教堂（cathedral）的地方稱市，否則稱鎮(zhèn)。無論鎮(zhèn)或市，都是自治體，也就是在憲法之下，一切由選民說了算。
在美國，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州成立于聯(lián)邦之前”（托克維爾）。根據(jù)不同州憲法的規(guī)定，市或鎮(zhèn)采取委員會(huì)制或強(qiáng)市長制。新澤西州的威斯敏瑟市，是該州一個(gè)富有競爭力的小城市。市長是一位華裔，名叫薛信夫。2008年筆者訪問了這位薛市長，請教威斯敏瑟城市經(jīng)營的成功之道。薛市長介紹了他“環(huán)境優(yōu)先”的秘笈：威斯敏瑟市的經(jīng)營策略，核心是大力營造優(yōu)美的環(huán)境。環(huán)境好了就會(huì)吸引大企業(yè)前來投資，吸引大企業(yè)可以大幅增加地方政府的收入，有了足夠的收入政府就可以減輕居民的稅賦，從而營造吸引居民前來居住的環(huán)境。而美國地方政府的收入主要來自于居民的財(cái)產(chǎn)稅，居民增加、稅收自然增長，政府擁有更多的財(cái)力就可以收購?fù)恋亍盏夭皇菫榱碎_發(fā)，而是保留下來不開發(fā)——這樣，城市就有更多的生態(tài)保留用地，從而從根本上提升環(huán)境，提升城市的質(zhì)量。這樣可持續(xù)的城市經(jīng)營策略，得到了選民的擁護(hù)。在我國當(dāng)下國內(nèi)任命體制、考核指標(biāo)、行政權(quán)責(zé)和干部制度之下，都是難以想象的。
城市是“公民的共同體”。雅典沒有上級，她的法律也不是從上級照搬而來，她的規(guī)劃也不是“上位規(guī)劃”決定的。在伯里克利時(shí)期，雅典每個(gè)月要舉行數(shù)次公民大會(huì)，討論的問題包括立法和各種公共政策。顧準(zhǔn)研究希臘城邦，說“城邦是迥異于‘領(lǐng)土國家’的‘城市國家’”。亞里斯多德說，好的城市，“自己是自己的主人”。
地方自治是百年中國走向現(xiàn)代化的夢想。1908年，清政府頒布憲政編查館擬定的《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》，第一年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》；次年籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的地方自治，并頒布《廳州縣地方自治章程》；第三至五年籌辦續(xù)辦各地地方自治；第六年城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一律完成；第七年廳州縣一律完成。當(dāng)年（光緒三十四年）年底（1909年1月），清政府又正式頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》。
百年前中國，南通與北碚因?yàn)橄鄬Φ淖灾蔚匚欢l(fā)育出兩個(gè)個(gè)性彰顯的小城市。盧作孚時(shí)代重慶北碚的規(guī)劃建設(shè)和社會(huì)建設(shè)都是一個(gè)典范，令人感覺“處處體現(xiàn)了一個(gè)‘我’字”，表現(xiàn)出自己的特色。張騫以企業(yè)之力建設(shè)一個(gè)城市，就象維多利亞時(shí)代威廉·利華規(guī)劃建設(shè)的“陽光之港”那樣，建設(shè)了近代中國人自主規(guī)劃運(yùn)營的開放城市——南通。30多年前招商局所建的蛇口工業(yè)區(qū)也一樣，懷著一份共產(chǎn)黨人的追求，堅(jiān)定地走市場經(jīng)濟(jì)之路。用資本主義的效率實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義的理想。她的各項(xiàng)規(guī)章制度，都不是上級安排的，而是在改革開放的前沿要解決遇到的具體問題后才訂立的。之后，蛇口的用工制度、工資獎(jiǎng)金制度、住房制度等等都成為后來深圳和全國的通例。
但是這一百年間，占據(jù)主流的不是自治而是管制。辛亥革命之后，隨著二次革命、北伐，國民黨的集權(quán)程度不斷提高；“五四”運(yùn)動(dòng)，救亡與啟蒙的雙重主題，救亡成為時(shí)代的主旋律，啟蒙又一次擱置。北伐之后的上海市政府，雖在租界抵牾與日軍進(jìn)犯的壓力之下，仍努力追求著自治，但是江蘇省不支持，市黨部不合作，自治終成泡影。上世紀(jì)30年代初前任國務(wù)總理的唐紹儀回到家鄉(xiāng)任中山模范縣縣長，主張中山自治和開放方略，但中山自治未得到廣東省支持而擱淺。
有待持續(xù)的自治探索
工業(yè)化重在效率，城市化重在公平。集權(quán)有利于效率，自治有利于公平。中國已經(jīng)從工業(yè)化的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向城市化的公平優(yōu)先。前三十年中未能持續(xù)下去的自治取向的改革探索應(yīng)重拾記憶，繼續(xù)前行。在珠三角，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政區(qū)向著自治方向轉(zhuǎn)型。
1997年11月6日，深圳市委、市政府曾向廣東省委、省政府建議開展“直選鎮(zhèn)長”試點(diǎn)的報(bào)告。其背景是這年9月，江澤民在黨的十五大報(bào)告中提出“繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革。擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度”。 深圳在全國率先建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)框架，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就，人口素質(zhì)較高，自主意識(shí)、競爭意識(shí)以及民主法制意識(shí)都比較高，此前在全市211個(gè)村委會(huì)連續(xù)三屆進(jìn)行直選，為下一步鎮(zhèn)直選積累了經(jīng)驗(yàn)。
廣東省人大常委會(huì)請示全國人大批準(zhǔn)深圳市在1998年鎮(zhèn)級政府換屆中先選擇兩個(gè)鎮(zhèn)作為直選試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。全國人大在1998年8月回復(fù)中肯定了鎮(zhèn)級政府直選換屆的積極意義，同時(shí)也提醒這一做法與現(xiàn)行憲法和地方組織法有關(guān)規(guī)定不相符合。之后，廣東省再提出以“兩票制”的方式進(jìn)行試點(diǎn)改革，獲全國人大同意。深圳大鵬鎮(zhèn)“先將全鎮(zhèn)劃成17個(gè)推選區(qū)域。然后由各選區(qū)年齡在18歲以上的干部、群眾采取無記名的推薦方式推選出鎮(zhèn)長的提名名單，鎮(zhèn)黨委將根據(jù)得票多少依次來確定若干名鎮(zhèn)長初步候選人。再召開群眾代表大會(huì)，由初步候選人進(jìn)行公開競選演講，由群眾代表對初步候選人進(jìn)行民意測評投票，黨委根據(jù)民意測評投票情況，提出得票最高者為正式鎮(zhèn)長候選人。最后以鎮(zhèn)黨委名義將其正式推薦給鎮(zhèn)人大會(huì)主席團(tuán)，在鎮(zhèn)人大會(huì)上進(jìn)行正式選舉。至此，改革開放前沿的深圳邁出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治的半步。然而當(dāng)大鵬再換屆時(shí)，又回到原來的軌道。
自此以后，地方自治為核心的改革探索便沒有了音信。因?yàn)槁淠_點(diǎn)在鎮(zhèn)，牽動(dòng)的卻是整個(gè)國家機(jī)關(guān)的制度。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所史維民研究員說，從“合法”角度講，如果鎮(zhèn)長實(shí)施直選，需要修改憲法、地方組織法、選舉法等5部法律。2003年8月，重慶城口縣坪壩鎮(zhèn)進(jìn)行一次政治體制改革試驗(yàn)，黨委書記和鎮(zhèn)長直選，副鎮(zhèn)長和各部門領(lǐng)導(dǎo)由鎮(zhèn)長組閣。在市、縣干預(yù)下，改革停止。倡導(dǎo)者、時(shí)任坪壩鎮(zhèn)黨委書記魏勝多被免職和雙規(guī)15天。
未來30年，中國的城市化將迎來又一個(gè)高潮，城市化的本質(zhì)是人的城市化，是一個(gè)“農(nóng)民”逐步走進(jìn)城市并轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛钡倪^程。勞動(dòng)力市場供求關(guān)系正在改變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市公共服務(wù)的要求日益提高，倒逼著浙江和珠三角眾多工業(yè)重鎮(zhèn)地方治理模式加快轉(zhuǎn)型。鎮(zhèn)級行政機(jī)關(guān)叫“市”還是叫“廳”并不重要，上級良心發(fā)現(xiàn)式的“放權(quán)”也不必抱以太大的期待。相反，公眾對于地方事務(wù)的主動(dòng)關(guān)心和參與，公民社會(huì)的發(fā)育和成長，可能是未來地方治理優(yōu)化的前提。
