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2024年11月24日
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我國是一個洪澇災害嚴重而頻繁的國家，特別是近年來，氣候異常，水災多發、頻發、重發，災情之重歷史罕見，救災難度前所未有。為此，國家組織開展了大規模的防洪建設。目前，我國大江大河干流防洪減災體系基本形成，但中小河流防洪標準低甚至不設防，小型水庫病險安全隱患嚴重，成為防洪體系中的薄弱環節。為增強防洪減災能力，財政部不斷加大投入，創新機制，積極支持推進防洪體系建設，促進防洪薄弱環節有效改善。
加大投入，為防洪減災工作提供資金保障
中央財政通過中央基建投資等鞏固大江大河治理與大中型病險水庫除險加固成果，通過中央財政專項資金等推進中小河流治理和小型病險水庫除險加固，為防洪減災工作不斷取得勝利提供支持。
（一）鞏固大江大河治理、大中型病險水庫除險加固成果。為鞏固江河治理和病險水庫除險加固成果，中央財政繼續通過中央基建投資支持江河治理等重大水利工程和大中型病險水庫除險加固。同時，積極配合有關部門做好啟動大中型病險水閘除險加固的相關工作。
（二）加快推進中小河流綜合治理。2009年10月，水利部、財政部聯合印發并實施了《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》，2010年，國務院出臺了《關于切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見》，并批準了《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》。2009年至今，中央財政累計安排專項資金410億元，用于2209條中小河流重點河段的治理。一是科學規劃，統籌安排。規劃編制中，以提高重點地區中小河流重要河段防洪能力、保障防洪安全為主要目標，按照輕重緩急，把洪澇災害頻發、對人民生命威脅嚴重等急需治理的項目納入規劃優先安排；把對糧食安全、水源保護、環境整治、區域經濟社會可持續發展影響較大的項目納入規劃優先安排；把地方治理積極性高、工作落實好、前期準備工作完善的項目納入規劃優先安排，確保集中資金用于防洪薄弱環節。規劃實施中，在保持投資規模、項目及河流總數不變的前提下，允許地方根據實際情況適當調整具體項目，將易發生災害、嚴重威脅人民生命財產安全、急需治理的項目納入規劃先行實施。二是集中資金，提高資金使用效益。建立獎優罰劣機制，鼓勵地方按照規劃先行開展項目治理工作，待項目完成后依據績效評價結果兌付獎補資金。充分發揮先進地區的示范帶動作用，用先進激勵后進，加快規劃實施和項目建設，提高資金使用效益。在資金分配上改變以往“剃平頭”的做法，根據輕重緩急原則和規劃內項目建設任務，綜合運用定量指標和定性指標，選取中央財政重點支持省份簽訂責任書，嚴格項目管理，層層落實責任。按照“干一個，完一個”的原則，逐個銷號，區域推進。強調地方責、權相統一。中小河流治理由省級人民政府負總責，項目所在地人民政府負責具體項目的實施。中央資金切塊下達省級財政部門，由其根據規劃和資金管理辦法，按照輕重緩急，結合項目實際情況，將中央資金分解落實到具體項目。
（三）全面推動小型病險水庫除險加固。2007年以來，水利部會同財政部先后編制了《全國病險水庫除險加固專項規劃（2007—2010）》和《重點小型病險水庫除險加固專項規劃（2010—2012）》。中央財政于2007年設立小型病險水庫除險加固專項資金，用3年時間支持完成規劃確定的第一批6174座小Ⅰ型病險水庫（指庫容大于或等于100萬立方米而小于1000萬立方米的病險水庫）除險加固以及汶川地震2000多座小型病險水庫應急加固。2010—2012年，中央財政再用3年左右時間支持剩余5400多座小Ⅰ型病險水庫實施除險加固。2006—2012年，中央財政安排專項資金652億元用于小型病險水庫除險加固。尤其是財政專項資金預算從2007年設立時的32億元增長到2012年的208億元，年均增長接近50%。同時，財政部督促各地財政部門積極籌措建設資金，共籌集地方資金300多億元，地方資金到位率達89%，成為近年來民生工程建設地方資金落實最好的項目之一。
強化管理，充分發揮資金使用效益
為加快推進中小河流治理和小型病險水庫除險加固工程建設，如期完成規劃任務，中央財政創新投入方式，加強資金管理，充分發揮資金使用效益。
（一）劃分建設任務，地方自主安排。中央與地方劃分任務量，對東、中、西部地區中小河流治理和小Ⅰ型病險水庫除險加固，中央分別承擔建設規劃投資額或建設任務量的30%、60%、80%；對小Ⅱ型病險水庫（指庫容大于或等于10萬立方米而小于100萬立方米的病險水庫），中央承擔壩高10米以上且庫容20萬立方米以上的小水庫除險加固任務，剩余任務由地方承擔。專項資金按中央承擔任務量和平均投資額進行控制和安排，具體項目由地方統籌考慮、自主安排。在確保完成規劃任務的前提下，地方可按照實際情況在項目間自行調劑，避免形成“半拉子”工程。地方資金先到位并完成規劃確定項目治理的，可按照辦法規定經考核后向中央申請獎補資金，績效評價成績突出的，中央再給予適當獎勵。如2007年設立重點小型病險水庫除險加固財政專項資金時，明確專項資金補助按中央負擔除險加固任務的水庫數量和每座水庫平均投資額進行控制和安排，由地方包干使用，項目選擇由地方根據輕重緩急原則具體落實，改變了傳統的中央政府投資按具體項目分配資金的模式，使地方權、責統一，充分調動了地方政府的積極性。
（二）簽署責任協議，加強績效管理。財政部會同有關部門和省級政府簽署責任狀，明確目標、任務和責任，實行全過程績效管理，對資金使用、項目進展和完成情況進行績效評價，評價結果與專項資金安排掛鉤，對評價結果好的，補足資金并給予獎勵；對評價結果差的，扣減資金，直至收回已安排資金。在項目績效評價方面，為使專項資金的政策績效可量化、易考核，水利部、財政部聯合對中小河流治理實行全過程績效管理。事前，通過規劃明確中小河流治理項目實施的具體目標和任務，在此基礎上，同重點地區省級政府簽署責任協議，明確中央和地方在一定時限內的績效目標、建設任務和責任，并建立激勵約束機制，獎優罰劣。事中強化制度建設和動態監控，確保績效目標有效落實。明確初步設計標準，規范項目建設管理，做到從源頭控制投資，確保目標任務不走樣。實行專項資金管理定期報告和不定期檢查制度，實施動態監控，督促地方抓執行、抓落實。各地通過信息平臺定期報告資金預算執行和項目建設進展，對發現的問題通過約談、通報甚至收回資金等方式及時糾正。事后對照績效目標和項目完成情況，從項目組織、項目管理、資金管理和實施效果等方面對已完成治理的項目進行績效評價。績效評價工作實行統一組織、分級實施，將績效評價結果與后續項目和資金安排掛鉤。
（三）創新機制，引導地方積極落實資金。一是采取中央和地方資金分擔方式。為防止單個項目因地方資金不到位，出現建設資金缺口而不能消除單個項目險情問題，財政部采取中央和地方資金分擔任務方式。具體而言，小Ⅰ型病險水庫除險加固由中央資金和地方資金分別承擔一定數量的水庫除險加固任務；1.59萬座重點小Ⅱ型水庫全部由中央財政專項資金承擔，其余2.5萬多座小Ⅱ型水庫全部由地方資金承擔。二是建立并完善激勵和約束機制。財政部按照“早建早補、晚建晚補、不建不補”的原則，將專項資金分配方案與各地除險加固建設任務完成情況掛鉤，鼓勵各地早除險、快除險。三是加強投資控制。中央專項資金負擔的除險加固任務完成后，專項資金如有節余，可用于地方資金承擔除險加固任務的水庫；專項資金不夠的，地方負責補足，以強化地方經濟責任。
防洪減災能力不斷增強
在中央財政的大力支持和地方各級水利、財政部門的密切配合下，大江大河干流防洪減災體系基本形成，中小河流、小型病險水庫等防洪薄弱環節不斷改善，防洪減災能力顯著增強，廣大人民群眾普遍受益。小型病險水庫除險加固和中小河流治理工程被群眾譽為“解民憂、利民生、暖民心”的德政工程。
（一）大江大河干流防洪體系基本形成。經過多年投入，我國大江大河治理取得明顯成效，大江大河及其主要支流以堤防、防洪控制性樞紐和蓄滯洪區為主的防洪工程體系基本形成，防御洪水能力明顯增強。
（二）中小河流治理初步取得成效。截至2012年底，近期建設規劃實施方案確定的2209條中小河流2.7萬公里河段治理任務已基本完成。經治理的中小河流河段基本達到了國家確定的防洪標準，為1.2億人和1.2億畝農田提供了防洪安全保障，使8400萬畝農田排澇收益，同時也改善了水生態環境和用水條件。2012年汛期全國350多條江河發生超過警戒水位洪水，60多條河流發生超過保證水位洪水，40多條河流發生超歷史特大洪水，有7個臺風或熱帶風暴登陸，經治理后的中小河流充分發揮了防洪作用，且無一出險。
（三）小型病險水庫隱患逐步消除。全國病險水庫除險加固工作成效日益顯現。一是消除了病險水庫安全隱患。病險水庫經除險加固后，使水庫泄洪設施標準低、大壩穩定性差、壩體壩基滲漏等突出險情問題得以解決，工程安全隱患得以消除。尤其是在2011年、2012年汛期，全國多個地區發生歷史罕見的暴雨洪水，除險加固后的水庫經受住了大洪水的考驗，沒有一座大中型水庫垮壩，也沒有一座除險加固后的小型水庫垮壩。二是提高了防洪減災能力。“十一五”期間除險加固的水庫已恢復防洪庫容約35億立方米，顯著提高了水庫防洪標準，基本解除了637座縣級以上城市、1.61億畝農田以及大量國家重要基礎設施的潰壩洪水威脅，有效保障了水庫下游1.44億人的生命財產安全。擬于“十二五”期間實施的5400座全國小Ⅰ型病險水庫和1.59萬座重點小Ⅱ型病險水庫在除險加固任務完成后，預計可恢復防洪庫容14.74億立方米，下游9000萬人口、1000余座縣級以上城市和7800萬畝耕地可以得到有效保護。三是發揮了水庫綜合效益。“十一五”期間除險加固的水庫已恢復興利庫容約98億立方米，增強了水資源調控和抗御干旱災害能力，保障了城鄉供水安全，提高了灌溉用水保證率，改善了區域水環境。在近年我國部分地區發生的嚴重干旱中，已完成除險加固的水庫發揮了重要的供水抗旱作用。“十二五”期間正在實施的項目預計將增加年供水量23.15億立方米，新增供水人口7715萬人，恢復灌溉面積4889萬畝。四是初步建立了良性運行機制。在病險水庫除險加固的同時，積極推進水庫管理體制改革，理順管理體制，落實管理經費，穩定管理隊伍，培訓基層技術和管理人員1000多人次，基層項目管理水平不斷提高，長效良性運行機制初步建立。
進一步加大對防洪薄弱環節支持力度
從專項檢查情況看，目前中小河流治理和小型病險水庫除險加固工作仍存在一些問題，如部分地區工程建設進度偏慢、一些項目前期工作質量和進度滯后、部分地區資金落實情況較差、個別項目管理薄弱等。下一步，要圓滿實現在2015年年底完成現有的4.1萬多座小Ⅱ型病險水庫除險加固任務，完成5174條重點中小河流重要河段、6.7萬公里河長治理任務，還需在以下幾個方面不懈努力：
（一）提早準備，有序推進小Ⅱ型病險水庫和中小河流項目建設。一是加快小Ⅱ型病險水庫除險加固步伐。目前正在實施除險加固的4.1萬多座小Ⅱ型病險水庫，其中1.59萬座重點小Ⅱ型病險水庫由中央財政全部出資建設，按期完成勝利在望。其余2.5萬多座一般小Ⅱ型病險水庫約需建設資金500億元，地方籌資壓力較大。財政部、水利部將督促地方多渠道籌集建設資金，加強指導協調，確保按期全面完成任務。二是全面實施2013—2015年中小河流治理項目。2012年水利部、財政部聯合印發了《全國重點中小河流治理實施方案（2013—2015年）》，細化2013—2015年中小河流重要河段治理任務。水利部、財政部將進一步加大工作力度，加快建設步伐，確保2015年完成《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》確定的治理任務。三是加快推進中小河流治理重點縣綜合整治及水系連通試點。為貫徹落實黨的十八大提出的四化同步發展、加快推進生態文明建設的要求，水利部、財政部開展了《中小河流治理重點縣綜合整治及水系連通試點規劃》編制工作，將選擇一批治理需求迫切、實施條件較好的重點縣，集中連片開展農村河道綜合整治，努力實現“河暢水清、岸綠景美、功能健全、人水和諧”的整治目標，提高鄉鎮防洪排澇能力，改善水生態和人居環境，推進社會主義新農村建設。近期將抓緊印發規劃，加大投入，加快推進農村河道綜合整治及水系連通試點工作。
（二）進一步加強項目和資金管理。一是加強項目組織實施。要嚴格按照項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制的要求，做好項目的組織實施，強化項目建設和管理。二是加強預算執行中的監督檢查。重點對資金到位、工程進度、工程質量和建設管理等情況進行監督，把好建設資金審核撥付關，嚴格按照投資預算、國庫管理制度規定、項目建設進度和供貨合同等撥付資金。同時，督促項目建設單位強化基本建設財務管理和會計核算工作，加強對項目竣工財務決算的審核。三是加強質量監督。要切實落實好項目法人負責、施工單位保證、監理單位控制、政府部門監督的質量管理體系，確保工程質量。此外，還要深化小型水庫和中小河流管理體制改革，建立與我國國情、水情和農村經濟社會發展要求相適應的小型水庫和中小河流管理體制和運行機制。
（三）繼續做好小型病險水庫和中小河流治理項目的績效評價工作。財政部、水利部將開展《全國重點小型病險水庫除險加固規劃》完成情況總結和績效評價工作，總結經驗教訓，完善未盡工作，指導各地做好病險水庫除險加固下一步工作。依據2012年開展的中小河流治理試點項目績效評價結果，擴大與項目省簽訂責任書的實施范圍，與全部項目省簽訂《中小河流治理責任書》，督促地方加大資金使用、建設管理的監管力度，做好績效評價工作，確保中小河流治理項目長期發揮效益。
