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2024年11月24日
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“城市化”比“城鎮化”內涵要豐富，城市化與城鎮化共同落腳點是城鄉均衡發展，本文著重用鐘擺理論來理解土地城鎮化和人口城鎮化是相互補充交替提升的。兩 者的重要性是鐘擺式前行發展，旨在探索出一條符合中國國情的“高分享、高效率、集約化、現代化和民為本”的城鎮化道路和發展路徑。歸根結底，就是“惠民強 國”，讓農民成為城鎮化進程中的主體、主人和受益者。
一、引言
求是理論網刊登江蘇省城市發展研究院研究員張啟祥文章表示，全球進入21世紀以來，各大國之間經濟貿易關系越來越緊密，經濟全球化對中國的城鎮化創新歷程亦產生深刻的影響。中國是世界上人口最多的一個發展中國家，也是城鎮人口絕對數量最大的國家。
數據顯示，2012年末，中國大陸總人口13.5億人。從城鄉結構看，城鎮人口7.1億人，比美國人口3.04億人還要多出4.1億人。自改 革開放以來，中國的城鎮化發展很快，1978年時，全國城鎮化水平僅有17.9%，而到了2007年中國城鎮化人口比重已達到44.5%，2012年末中 國城鎮人口占總人口比重達52.57%，35年間提高了34個百分點。成為發展中國家城鎮化速度提升較快的國家。
中國的城鎮化也將對中國的現代化進程產生極其深遠的影響。但并不是城鎮化進程越快越好，像美、英、德、法等國城市化進程是比較健康穩定發展 的。經驗表明，城鎮化進程必須是健康穩定發展的，依照一定的城鎮建設質量和符合區域經濟發展規律，循序漸進，逐步提升現代化水平的。
城鎮化是一個國家發展和區域經濟發展問題，涉及到國家社會和國民經濟建設的方方面面，城鎮化關系到中國現代化、國際化建設重大的長期發展的根 本問題。正處在加速時期的中國城鎮化不僅受到本國工業化的牽制和推動，也受到本國投資水平和各種資源要素特征和環境容量的掣肘；而且也受到國際市場、外商 投資以及國際上“妖魔化中國”勢力的重大影響。要認識“新型城鎮化”的實質，積極探索出一條符合中國國情的“高分享、高效率、集約化、現代化和民為本”的 城鎮化道路和發展路徑。歸根結底，就是“惠民強國”。
現階段積極穩妥推進城鎮化進程，提高城鎮化質量，破解城鎮化問題中存在的難題，重心在提升城鎮化質量即以人的城鎮化為主，重中之重是轉變土地城鎮化傾向，基本解決城鄉人均收入差距持續擴大的基本成因，即“主要表現為農村資源要素價值不合理流失”。
二、城市化與城鎮化區別與側重，本質是均衡發展
文章認為，國民經濟的現代化就是城市化與工業化、信息化相互交織、不斷推進的過程，“城市化”與“工業化”、“信息化”是推進現代化進程的不同方面，只有完成了工業化過程、完成了城市化過程、完成了信息化過程才算是基本實現了現代化。
城市化與城鎮化這兩個詞語的外延基本上是一致的。城市化并不僅僅是城市規模的擴張或單純發展特大城市或大中小城市，也包括發展小城鎮，是特大 城市、大城市、中等城市、小城市以及小城鎮五個層次的城鎮體系有機融為一體的城市化；城鎮化也并不是僅僅發展小城鎮，而是包括特大城市及大中小城市的建設 問題。另外，城鎮化還有城鄉一體化協調發展的意思，是五大城鎮體系的一體化建設。
從社會經濟發展的目標來說，一定區域的城市體系達到一定規模、城市建成區和城市人口達到一定規模、城市具備了完善的功能、社區環境良好、城市 對區域經濟發展的貢獻達到較高比重并顯示出巨大的輻射帶動功能才能稱之為“城市化”。而“城鎮化”是反映如何實現“城市化”目標的一個概念，是一種手段， 即只有通過加快城市和小城鎮的建設，才能實現城市化或推進城市化進程，只有進行城鄉一體化、加快城鎮體系建設才能加快城市化進程，其本質是均衡發展。另 外，城市化不僅包括人口向城鎮集中而帶來的城市規模的擴張和城市水平的提高，還包括城市基礎設施情況、城市功能的增強、城市金融、信息、社會發展以及對區 域經濟 發展的帶動作用等多個方面。因此，“城市化”比“城鎮化”內涵要豐富。
城市化與城鎮化共同落腳點是城鄉均衡發展，農村的安全是城市安全、社會安全、民族安全、發展安全的必要和基礎性保證。唯有城鄉攜手、互補、聯動和均衡發展，才是正真意義上的城鄉繁榮和國家興旺。
在城市化進程中，農村人口進城面臨諸多的問題：城市的高房價難以承受、收入的低水平、子女入托入學難、勞動技能的缺乏，等等。農民工在城市工 作有很大的不確定性和不可持續性。有些城市的產業升級、產業轉移、產能過剩、資源枯竭；有些企業由于各種外部或內部原因減員或倒閉；有些農民工由于自身或 家庭等原因離開城市工作崗位。在這次世界金融危機的沖擊下，東南沿海城市大批企業倒閉，導致大量的農民工失業，在這種情況下，他們的戶籍和身份仍在農村， 不徹底失去土地這是最后的社會保障，仍然可以依托農村或農業謀生。這就需要我們用鐘擺理論來認識和應對發展中的不均衡和城鎮交錯發展。
因此城市化取決于城市的工業、服務業發展能夠帶來更多的就業機會；取決于農民工的工資能夠和城里人的工資收入逐步持平；取決于城市財政收入的 增長為農民工提供各種社會保險和福利；取決于城市各項基礎設施的完善提供應有的生活條件；取決于城市的教育、文化等資源得到共享，等等。
中國城鎮化戰略發展的方針應該是大中小相結合，城市發展宜大則大，宜中則中，宜小則小，人為地擴大或壓縮都會損害經濟發展，城市化的著力點，不要只看百分比，關鍵在城市的質量，亦就是人的全面發展和人的現代化。
三、中國新型城鎮化最重要的推動力是改善民生
文章指出，構建富裕民生、協調發展的模式，將會使中國經濟走向新的發展階段。 “改善民生是經濟發展的根本目的。只有著立保證和改善民生，經濟發展才有持久的動力，社會進步才有牢固的基礎，國家才能長治久安?！?
2001年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中首次提出：“要不失時機地實施城鎮化戰略”。走新型城鎮化的發展 道路，必須重點解決兩個問題：一是盡快消除妨礙生產力發展和社會安定的城鄉二元化體制障礙，深化上層建筑領域的改革；二是制定推進城鎮化發展的配套政策， 包括稅收、投資、信貸、住房、教育、醫療、戶籍和社會保障等。沒有政策支撐的改革，是無法實現的改革。這里特別強調，加大農村的基礎建設、保持農舍、維護 原有的農村社區建設，這是保障農村成為經濟發展“蓄水池”的作用。蓄水池的“水漲水落”與經濟危機的可調節程度和社會穩定程度有必然的關系。以印尼的城市 化發展為例，1998年亞洲經濟危機來襲，導致印尼城市眾多人口失業，處在城市邊緣的無地農民打工者更甚；同時他們在鄉村也沒有就業機會，最后的結果就是 大批的城市打工者暴亂。
中國過去這么多年走的實際上是一條城市化道路，而不是城鎮化。長期以來，產業和資源大量配置在大城市，大量人口涌入大城市，但在總量超過 2.6億農民工中，至少還有20%的農民工子女無法在城鎮中正常入學就讀，還有70%的農民工除工傷保險外沒有參加其他城鎮職工社會保險，能享受到城鎮保 障性住房的更是鳳毛麟角。
歷來，城市化是集聚資本的過程，并不包容農民，是排斥性的增長，即“有增長無發展”的情況。比如上個世紀90年代就是典型的排斥性發展，有 “中國農村已死”的論點。當前的突出問題是處于弱勢地位的農民進入城市后，面對處于強勢地位的資本和其他一些城市社會網絡，各種可見的或不可見的規則讓農 民或城市新居民的利益受到損害。政府面對這種不對稱的關系要制定出有利于農民的規則，以平衡城市內部的關系，消除城市內部的“二元結構”。
在未來一個時期，處理好城市人口規劃和人口自由流動的關系、城市企業中勞動和資本的關系、城市新居民和原住民之間在社會保障方面的關系以及城 市間的行政和財政隸屬關系等，將始終是不得不面對的難題，解決這些難題必須制定規則，必須健全制定規則本身的規則。無論是城市化還是城鎮化，都是為了拉動 經濟增長，縮小城鄉收入差距。因此，要評價城市化還是城鎮化對拉動經濟增長、實現規模經濟和縮小貧富差距更有效，只要對發達國家的城市化歷史和過去10年 中中國城鎮化過程作量化分析就不難得出初步結論。
改革開放30多年至今，我們什么時候搞過城鎮化的規劃？可曾制定過什么樣的城鎮化政策？幾乎沒有。沒有宏偉藍圖，沒有統籌兼顧，沒有配套政 策，沒有資金安排，甚至連試點推廣都沒有，不知不覺中，城鎮化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進城不落戶的農民工，城鎮化率 也達到了35%左右。這表明，城鎮化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉社會、經濟、市場、產業和文化發展的自然結果，就像小孩子的身高是 自然生長的結果，而不是家長調控的變量。家長可以提供營養，但不能打雞血、喂激素，操控孩子的生長過程。同理，政府也不應自己動手，圈地遷人，按圖造城， 而應該并且只能是營造有利于城鎮化的法律和政策環境。真真正正地讓農民成為城鎮化進程中的主體、主人和受益者。
回顧過去的歷史，對中國城鎮化貢獻最大的，當屬農業改革和民營經濟的發展壯大?；诿裆园l改善的農業改革，徹底打破城市擴張的這個瓶頸制約 因素，“包產到戶”從根本上改變了農民的激勵機制，集體經濟的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”“奔小康”等民生改善訴求大大提高了農民的生 產積極性。單位土地產出隨之增加，在短短幾年內就解決了城鎮的糧食和副食供應問題，為城鎮的發展奠定了堅實的基礎。我們不難得出結論：中國新型城鎮化最重 要的推動力是改善民生。
四、當前城鎮化發展利弊分析
文章稱，據報道， 2012年底至2013年2月地方兩會召開期間，各省陸續出臺的城鎮化規劃，都明確要將推出宏大的城鎮化投資計劃。湖北、 江蘇、云南、河南、山西、福建、黑龍江等不少省市公布的2013年GDP目標基本都在10%或10%之上。有媒體傳出未經證實的信息，全國城鎮化工作會議 將在近期召開，會后即出臺《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》，10年40萬億投資的說法給市場以信心提振。
地方政府被點燃的城鎮化熱情如火如荼：有的地方在削山造城，有的地方在撤鎮設市，有的地方推出宏大的投資計劃……眼下，一股轟轟烈烈的“城鎮 化”熱潮正在席卷全國各地。說是“席卷”并不夸張，根據《華夏時報》了解，目前湖北十堰、甘肅蘭州、陜西延安等一批城市都在積極推進“削山造城”行動，蘭 州的投資計劃是750億，十堰和延安的投資計劃都是上千億；撤鎮設市方面，浙江省已經公開有27個小城鎮有望撤鎮擴權，升級設市，山東、湖北、安徽等也都 明確將培育一批鎮級市。
而說到各地2013年的投資計劃，僅僅是針對重點項目方面，安徽是6403億元，海南是1378億元，江西是4300億元，吉林是9000億元，貴州是4170億元，陜西是3100億元，新疆是3000億元。
幾乎所有省份的投資都在提速，東部省份當中，近期因為“撤鎮設市”引起廣泛關注的浙江，2013年投資總量將突破2萬億，同比增長20%，中 西部地區，黑龍江、河南兩個產糧最大省份的投資都在大幅提高，黑龍江方面過去5年對城鄉建設累計投資是7544億元，而2013年就達到2210億元；河 南2013年對城市“擴容”、新農村社區建設等產業聚集區的投資是1.3萬億元，同比增長了40.7%。
據不完全統計，2013年固定資產投資的凈增加額超過3000億元的省份有：新疆3000億元、陜西3100億元、貴州4170億元、江西 4300億元、安徽6403億元、吉林9000億元。還有，浙江2013年投資總量計劃突破2萬億，同比增長20%。此外，各省在熱衷政府主導城鎮化大投 資的同時，有的省市甚至提出到2015年要建成十多個大城市、特大城市。到2015年，湖南計劃要建設6個大城市、6個特大城市，江西則明確除鷹潭之外， 其他10個設區市全部都要進入大城市或特大城市行列。幾乎每個省份都有建設多個特大城市的計劃。甚至一些中小城市也紛紛提出要建設特大城市或國際大都市的 目標。
不過，對于地方政府主導的新一輪城鎮化投資沖動，李克強總理在2013年1月中旬就明確表示，新型城鎮化要走集約、節能、生態的新路子，不能 人為“造城”。中國的城市化存在嚴重的偏差的表現，一是“見物不見人”：重“土地的城市化”，輕“人口的城市化”；二是“興城不興業”：重城市建設，輕產 業發展；三是“重形不重神”：重物質形態的變動，輕精神層面的轉化。城市化實踐出現如此偏差，究其原因，從一開始就把城市化簡單等同于城市自身的規劃、建 設和管理，等同于城市自身的美化、綠化和亮化。
中國要走出自己特色的城市化道路，應當是以科學發展觀所要求的“城鄉統籌可持續發展”為主線；應當是以農村人口穩定而可持續地向城市轉移為核 心；應當是以城帶鄉、以鄉促城，城鄉共進、聯動發展。城市化發展的愿景應當是這樣的：“一邊是人口和二、三產業高度集聚的城市及其連綿帶，一邊是適合農業 產業化經營的大片綠野良田和景色宜人的秀美山川，這實質上是一個國土重整和河山再造的過程，也是一個人口遷移和文明融合的過程，更是一個發展先進生產力、 弘揚先進文化、為最廣大人民群眾謀利益的過程?！?
2013年全國兩會期間，習近平主席在參加江蘇代表團審議時說，“在推進城鎮化的過程中，要尊重經濟社會發展規律，過快過慢都不行，重要的是 質量。”如何恰當控制特大城市、大城市的發展規模。有效限制很多省市盲目搞大城市、超大城市擴張。這需要國家高層的設計者高瞻遠矚，智慧應對。對于地方政 府和上游企業的積極性和過分樂觀，既要保護給予鼓勵，又要嚴格地控制在國家規劃紅線以內。同時要清醒認識到，城鎮化不能也不宜被看成是刺激經濟的雞血，強 心劑的作用是短效和短視的，中國的城鎮化是一個長遠規劃，可謂“國土重整和河山再造”。
當下最需要警惕的是將新型城鎮化淪為房地產化：前些年一些地方借“新農村建設”、“土地資本化”、“土地市場化”等之名，大規模地拆除舊村， 讓土地進城，再以土地開發、基礎建設方式推進，以“拆房、建房、賣房”來實現所謂城鎮化，使城鎮化淪為名符其實的“房地產化”。在新型城鎮化建設過程中， 這種思維必須轉變，亂象必須禁止。
第一個現象，撤縣設區。今年以來，幾乎所有省會城市、地級市都提出了撤縣改區的計劃，比如，南京市撤銷了僅有的兩個縣，驕傲地宣稱，自己轄下已沒有縣的建制。
第二個現象，撤縣改市。本輪城鎮化政策比較重視中小城鎮發展，于是，被壓抑了若干年的撤縣改市沖動立刻顯現。今年初，民政部批準吉林、云南兩個縣改為市，而全國數百個縣都提出了改市計劃。
照此模式展開的城鎮化，并不能造出真正的城市，只能造出為城市，讓上世紀90年代以來就存在的半城市化、偽城市化問題更為嚴重。
重構市制之關鍵在于明白兩種類型的政府之性質不同，功能不同：一種是管理面狀行政區、承擔政治與法律控制職能的政府，也即省、縣政府；一種是 管理點狀行政區，主要承擔經濟與社會管理職能的政府，也即市政府。這兩種類型的政府必須分流，市政府就是市政府，不要讓它扭曲成為縣政府、地區行署政府。 這是正在成型的城市化社會治理健全與否的關鍵。
與此同時，城鎮化發展過程中必然會有相當一部分農民會失去土地，對于他們的權益保障問題必須引起我們的足夠重視。以城幫鄉，不要演變成為“以城吃鄉”；統籌城鄉，不要發展成為“與民爭利”。
五、走好中國新型城鎮化之路若干建議
文章分析，2012年中國GDP總值為52萬億，要知道80%的GDP都是在全國600多個城市和1.9萬個建制鎮的城鎮化區域中產生出來的。
資源在市場上的自由流動形成城鎮，城鎮聚集效應在市場上得到實現，或許用“城市化”這個詞能夠比“城鎮化”更好。城市由“城”和“市”組成， “市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經濟發展的結果。當然，反過來“城”也促進“市”的擴大與效率的進一步提高?！笆小钡闹鹘鞘瞧髽I和個人，政府僅 僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮化的精髓。如何實現和升華“市”這一城鎮化中的魂，切實將經濟規律、商品價值和資源高效配置進行 優化，同時讓人在“市”中成為主體，特提出：
?。ㄒ唬┱畬用娴淖鳛槭亲尅笆小卑l揮魂的作用
政府層面可以作為的是，放松管制，減少干預，促進資源的自由流動；公正執法，保障市場自愿交易的順利進行；提供市場供應不足的公共產品與公共服務。圍繞這三項職能，具體可操作的建議：
1.推進土地制度改革，從確認農民土地權利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農民的征地環節，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。
2. 取消戶籍制度，讓農民工享有與城鎮居民同樣的社會保障和社會服務。
3.以節流和強化民眾監督為主，平衡各級政府的財政預算。
4.減少和解除管制，取消對資源自由流動的行政性限制。一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構可根據收益和風險平衡的原則，自行參與 城鎮化建設，政府以利息補貼等方式適當引導；另一方面，開放服務業和國有壟斷行業，允許資源和生產要素自由流入，創造更多的城鎮就業機會。
5.廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設公共設施，提供公共服務，例如，低成本醫院、中小學校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。
6.取消城市的行政級別，停止按行政級別分配公共資源，避免在城鎮化的過程中出現超大城市。
?。ǘ┰鰪娹r民參政和談判能力保護農民利益
在共同的利益追求和共同的價值準則的基礎上，把分散和缺乏有機聯系的農民組織起來，把他們團結到一個共同的事業中，這是改變中國農民政治、社 會和經濟地位低下的現狀，增強其在交易談判桌上的討價還價的必然要求。真正地保護農民利益，就有必要通過改變現存社會力量的對比關系，來改變政府決策的目 標函數和約束條件。事實上，世界各國的經驗都已證明，為了使社會中某些群體受益，決策者可以有計劃地改變組織體制，從而有利于制定新的政策使相關群體受 益。中國九億農民如果沒有直接代表其利益的組織，在社會結構上毫無疑問是病態的，也就不可能真正走出三農困境。
?。ㄈ┴S富城鄉基本公共服務和產品
城鄉基本公共服務供給的嚴重失衡是中國推進城鄉一體化發展的突出問題。中共八大報告明確指出，加快城鄉基本公共服務均等化發展是統籌城鄉一體 化發展的核心工作。因此，推進城鄉基本公共服務均等化是解決“三農”問題、全面建設小康社會的關鍵之一。狹義的基本公共服務是指最能體現公民基本社會權利 的公共服務，僅僅涵蓋基礎教育、公共醫療和社會保障等與民生密切相關的公共服務，廣義的基本公共服務既包括基礎教育、基本醫療、公共文化等基本民生性服務 和公共事業性服務，還包括環境保護、公共安全的公益性基礎服務和公共安全性服務。
新型城鎮化的生長點、工業反哺農業、城市支持農村必須是可持續和制度化，其著力點就是豐富城鄉基本公共服務和產品。要改變以往自然經濟條件下 形成的農村地區聚落方式，重構和優化城鄉空間聚落形態，形成以中心城市、縣城、重點建制鎮、一般鎮和中心村為核心的城鄉居民點聚落體系。還要改變以城市為 主、為重的公共服務布局模式，形成推進城鄉基礎設施、公共服務設施和社會保障等基本公共服務均等化建設的制度機制，形成以小城鎮為核心的農村地區公共服務 中心服務圈。更要改變鄉村地區以農事為主的社會管理模式，探索新型城鄉社區的市民社會管理方式，形成依托小城鎮和新社區的城鄉統一協調的社會管理體制。
（四）以恢復農民的“國民待遇”，促進人的全面發展
長期以來形成的城鄉二元結構，使農民享受不到與城市居民完全平等的國民待遇。在經濟上，農業人口和城市人口在稅賦、就業等方面所享有的待遇不 同。而這種不同在政治上也有所表現，如選舉人大代表以及參政議政的能力和機會等。在社會上，農村人口在教育、醫療、社會保障等方面與城市人口所享有的待遇 也不一樣。隨著城市化進程的加快，將有越來越多的農民進入城市。推進城鄉一體化，就必須提高農民待遇，使之盡快融入社會、融入城市。同時，尊重農民的遷徙 自由權和平等身份權。嚴格保護農民的土地使用權和生產自主權。
人的城鎮化關鍵是人的素質提升。其路徑是盡快建構“教育化+城市化”的提升國民素質的社會發展框架。中國人口多和質量差的確不是好事，但如果 能夠通過若干制度保障和技術創新路徑，優化人口結構和提升人口素質，壞事情則會變成好事情，人口劣勢則會變成人口優勢，人口大國則會變成人口強國和人力資 源強國。毫無疑問，提升人口素質的一個重要通道就是教育(包括義務教育、基礎教育、職業教育、高等教育和終身教育等)。
?。ㄎ澹┮巹澮I特色產業支撐企業唱主角
目前在廣大的農村遍地開花的五小工業，在改革早期是有貢獻地，然而也為后續發展帶來無數的麻煩。中國的新型城鎮化之路內涵之一，就是要整合重 組向集約高效精美產業園集中，在合理科學規劃的基礎上，將特色的個性化精致產業形成不可或缺承載基地，形成一個個既能夠吸納農村剩余勞動力，又能真正創造 財富的精美小城鎮。這方面浙江義烏形成獨特產業優勢的小城鎮給我們很好的示范，其經濟的發展已經出現了良性的循環。在這些地區現代化的過程中，正在不斷地 吸納當地乃至其他地區的農民。
當然，城鎮化的過程中會出現土地等自然資源的不合理使用問題，會出現城鎮規模較小而公共設施配套成本過高的問題，也可能會出現產業定位不清晰 而導致發展后勁不足的問題。只要政府積極引導，前期規劃得當，后期管理有力，這些問題會得到克服。在一些發達地區，城鎮化的過程中，可以進行現代民主實 踐，由農民通過直接選舉的方式，建立自己的市政府和市議會，由農民自己真正來管理自己的城市，讓農民自己對自己的財富負責。
根據能量守衡定律和生態學的基本理念，將國家城市化發育與資源環境基礎開發納入到“人地關系”協調機理的大系統框架中來。將國家和地區城市體 系作為一個相對獨立的人類生態系統，以此探討這一系統的生存與發育過程的物質能量守衡和交換狀態，以及實現這種守衡和交換的資源環境保障基礎和有效空間組 織。只要恰當地處理城市化速度、城市總人口規模、功能和空間結構變化與自然生態系統保護兩者之間的協調性，以此確定城市、特別是城市集聚地區資源供應保 障、社會利益再分配（城市與鄉村的供水、供電與土地資源等等）、資源開發重大設施（跨流域輸水和優質能源長距離輸送）的空間組織與環境風險以及社會安全的 根本問題。
只要按照城鄉統籌規劃，合理布局，完善功能，以大帶小的原則，遵循城市發展的客觀規律，這正是符合中國國情的新型城鎮化道路前進的方向與路徑。
