以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
作為城鎮化水平相對滯后的發展中大國，中國正在將其未來經濟增長的動力之一寄托在新型城鎮化之上。這樣的選擇無疑是正確的，因為城鎮化既是經濟增長的巨大動力，又是經濟增長的必然結果。問題的關鍵是如何使城鎮化推動的經濟增長具有包容性：使社會經濟生態（環境）協調、可持續發展；能為全體公民（無論城鄉）提供平等的發展機會；能讓全體公民公平合理地分享經濟發展的成果。如何實現這種能夠促進包容性增長的城鎮化，是擺在新型城鎮化征途上的中國面前的一個重大課題。本文對此作了初步分析。
傳統模式城鎮化的問題
所謂城鎮化至少有兩個方面的含義，一是指人口向城鎮集中的過程。這個過程可以通過增加城鎮數量和擴充現有城鎮的人口規模來實現。與之相伴隨，農業在經濟中所占比重會逐漸下降，農村人口會逐漸向城市轉移。例如，我國自1978年以來的34年間，農業增加值占GDP的比重由28.2%下降到10.1%，農村人口占總人口的比重則由82.1%下降到47.4%。二是城鎮化還包括已有城鎮經濟社會的進一步社會化、現代化和集約化。城鎮化的每一步都凝聚了人類的智慧和付出。與此同時，城鎮或城鎮化也對進入城鎮的每個人進行了重新塑造，深刻改變著人類社會的組織方式、生產方式和生活方式。
毫無疑問，土地和資金兩大要素是城鎮化最為重要的物質支撐。城鎮化需要的大量的土地和資金從哪里來？許多國家所走過的傳統城鎮化路子表明，主要來自對擁有土地農民的剝奪。農民在將自己擁有的土地或土地使用權與政府或企業進行交換時，交易規則或補償標準盡管在各個國家和各個時期不盡相同，但總體上看，在城鎮化的起步階段，總是有利于政府和企業，而不利于出讓土地的農民。正因為如此，農民往往會成為被剝奪者。失地農民進城之后，如果政府和企業對其培訓和就業等方面的幫扶不到位（很不幸，這往往是常態），就會使其中一大部分人進入城鎮社會的底層，并通過無奈的聚集而形成大量的貧民窟。據亞行等國際組織的資料，2010年，全球大約8.3億人居住在城鎮的貧民窟，約占城鎮人口的23%，其中5.1億人在亞太地區。
中國政府在城鎮化過程中，一直致力于避免出現上述情況，但進城就業農民的狀況仍不容樂觀。除此之外，中國還存在著一個具有特色的所謂“農民工”問題，即有2億左右農民，雖然沒有喪失土地，但已經離開土地，到城鎮非農行業就業；雖然長期居住在城鎮，屬于城鎮的常住人口，但沒有城鎮戶口，無法享受城鎮的教育醫療等主要基礎公共服務；雖然在城鎮也有簡易（甚至是簡陋）住所，但農村仍有自己的住房。這些人只能算作“準城鎮人”，城鄉分割的問題在他們身上表現得更加明顯。
中國傳統的城鎮化路子，導致城鎮化畸形發展，基礎設施承載能力與實際承載人口極不匹配，“小馬拉大車”。戶籍人口與常住人口比例畸形，某些城市的常住人口已經達到戶籍人口的四倍以上。戶籍人口與常住人口矛盾較大，戶籍人口往往要享受更多由全體常住人口創造的財富。這種城鎮化至少帶來了四個問題：一是在城鎮常常會形成以非城鎮戶口的常住人口為主的簡易居住區（如，平常所說的城鎮中的“某某村”；城鄉結合部的廉價房租居住區等），這些區域居住條件和環境均比較差，子女教育問題無法保障。二是城鄉分割明顯。相當一部分農民工，無法享受城鎮戶籍人口的教育、醫療、社會保障等基本公共服務。他們在城鎮缺乏歸屬感。特別是新生代的農民工，很難融入社會，很難理解他們與戶籍人口之間的巨大差距，心理和文化上很難接受現狀。三是大城小鎮發展極不平衡。人口主要涌向大城市，造成大城市不堪重負。而小城市和城鎮的基礎設施及公共服務又十分落后。四是土地利用不夠集約。由于土地價格不合理，在城鎮化過程中，工業占地比重偏大。由于農民工擔憂在城鎮定居得不到保障，繼續保留著農村的土地和住房，大大降低了土地和住房的利用率。
上述城鄉人口長期分割，基本公共服務長期處于非均等狀態等問題，放在改革開放之初也許可以容忍，但是隨著全球化、信息化時代的到來，交通通訊日益發達，人們的公民意識和民主意識日益強化，這些問題的弊端日漸凸顯，已經到了非解決不可的地步。越拖下去積累的矛盾越多，解決起來難度越大、越被動。
解決問題的方向
正是由于看到了傳統城鎮化出現的問題和矛盾，近期中國政府提出了新型城鎮化的設想。新型城鎮化是指堅持以人為本，以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化；是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化；是農村人口隨著城鎮化進程轉移到城鎮，并與城鎮居民享有相同的權利和義務，成為普通市民的城鎮化。與此同時，實現城鄉公共基礎設施一體化和基本公共服務均等化，促進經濟社會生態和諧發展，實現城鄉共同富裕。這樣的城鎮化所推動的經濟增長才能夠具有包容性：使社會經濟生態（環境）協調、可持續發展；能為全體公民（無論城鄉）提供平等的發展機會；能讓全體公民公平合理地分享經濟發展的成果。
為了少走彎路，順利推進這樣的城鎮化，需要特別注意以下幾點：規劃性、漸進性、自發性、多元性。
1.所謂規劃性就是要做好全國和區域統籌的城鎮化規劃。規劃的制定要在政府組織下，通過盡可能公開透明、民主討論的方式，積極吸收戶籍市民和非戶籍市民各界代表、專家、非政府組織等各利益相關方參與，以保證規劃的科學性和合理性，特別是要通過逐步實現基本公共服務的均等化，來實現規劃所追求的目標，讓規劃制定本身成為城鎮化的導向和組成部分。規劃的內容應包括：大中小城市、小城鎮、新型農村社區在全國和不同區域的布局及相互關系；城鎮的污水處理、垃圾處理、排水、道路等市政基礎公共設施、教育、醫療、社會保障、綠化、人口密度等基本要求和標準。
2.所謂的漸進性就是要遵循經濟發展規律循序漸進。盡管我國城鎮化水平，特別是完全意義上的城鎮化水平與經濟發展水平相比相對滯后，城鎮化發展有較大的潛力，但在城鎮化的具體推進過程中仍切忌盲目搞運動式的冒進。要遵循經濟發展規律，認真借鑒城鎮化理論和實踐經驗，使我們的城鎮化與經濟發展階段相適應，與產業結構優化轉型相適應，有多大能力，辦多大事，不過度舉債，更不能頭腦發熱，用掀高潮、搞運動的方式搞城鎮化。農村人口城鎮化也要循序漸進。要通過對教育、醫療、社會保障、保障性住房享受等具體的基本公共服務和社會保障體制的改革，逐步將捆綁在城鎮戶籍上的社會福利一項一項地剝離或弱化，讓城鄉居民享有相同的基本公共服務和社會保障，讓居住在同一城市的居民享有相同的社會保障，最終水到渠成地取消城鄉戶籍制度。而且，對各項改革的解讀要準確，不宜把大家的胃口吊得太高，形成不切實際的預期和需求。
3.所謂自發性是指要更多地依賴市場機制和政府之外社會各界的力量推動城鎮化。“自發性”乍看起來與“規劃性”似有矛盾之處，實則不然。關鍵是政府部門一定要充分認清自己的定位和作用，從宏觀上和法律上，做好制定規劃、制定標準、維護秩序等自身應做的工作，盡可能少地直接干預城鎮化，讓市場機制發揮更大的作用，讓社會力量發揮更大的作用。例如，城市用地應盡可能按照市場規律，讓市場決定價格。市政規劃和管理也要多聽協會、商會等非政府組織的意見。要開通正常渠道讓市民參與城鎮管理，成為積極的參與者和監管者。城鎮化資金的來源也要多渠道籌措，土地財政終非長久之計，除了貸款等間接融資渠道之外，要增加債券和股票等直接融資，形成政府、民間、個人等多渠道融資。當然，對于借債搞城鎮化，一定要量力而行，注意控制風險。政府經常性支出要做到零赤字，建設性項目可以適當負債，但必須有度。要通過信息公開、財政預算公開、加強監管，運用市場機制等手段管理好舉債的度和風險。
4.所謂多元性是指每個城市要有特色。現在中國的許多城市，無論是功能劃分，還是建筑風格，甚至是文化內涵上，都缺乏特色，很有些千城一面的感覺。每個城市都是高樓大廈，都是大廣場、寬馬路，只是樓的高度、廣場的大小、馬路的寬窄有所區別。大中小城市和小城鎮功能定位不明確，大家都恨不得成為中心城市。為了使一個城市更加具有吸引力，更能夠聚集人氣，一定要根據自己的地理條件、區域位置、人文歷史、文化傳承、優勢特色等形成自己的城市風格。一定要找準自己城市的定位，切忌攀比，盲目求大。
綜上所述，城鎮化是中國經濟未來幾十年最重要的增長動力之一，充滿著無限機遇，但同樣也存在著變數和風險，弄不好很容易形成泡沫，我們必須高度警惕，按照市場經濟規律，按照城鎮化的理論和實踐經驗，精心規劃引導，量力而行，漸進推進，依靠社會各界的力量，創出自身特色，實現能促進包容性增長的城鎮化。
