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2024年11月24日
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城市化是經濟發展的必然結果，改革開放30多年來，中國城鎮化步伐明顯加快，城鎮居民從1.7億人增加到近7億人，形成了一批有重要影響與發展活力的城市群；但是，城市病也與之俱來，那么，未來應該如何發展呢？政府工作報告明確指出，積極穩妥的推進城鎮化，城市率要從目前45.5%提高到51.5%。城市化發展的方向有兩個，第一，大城市化；第二，中小城鎮化。顯然，中國選擇了后者。
那么，城鎮化又如何推進呢？城鎮化不是征收農民土地而將農民趕往城鎮，不是修建高樓林立的新城鎮。李克強總理強調，中國的城鎮化是以人為本、公平共享的城鎮化。要貫徹落實“以人為本、公共共享”的精神，就要切實消除城鄉之間的鴻溝。
城鄉差別問題多年懸而未決
可以講，消除包括城鄉差別在內的“三大差別”提了許多年依然未能徹底解決，其中既有經濟發展水平的緣故，也有政策的原因。上世紀50年代末限制農村人口自由進入城市，這過程到80年代結束了。隨著改革開放的推進，盡管農村人口可以流動到城市、沿海；但是，戶籍制度仍然存在，城市居民和農村居民利益相對固化。目前，城市公共服務及投入是根據城市居民人數而確定的，這必然導致生活在城市中的農村戶籍人口無法享受到應有的城市服務，看病難、讀書難問題隨時出現。這種城市公共服務需求與提供之間的矛盾隨著經濟的發展及城市規模的擴大，不僅未能解決，而且日趨激化。
中國古代的城市都有城墻、護城河，城市與農村的這條鴻溝是有形的、明顯的。當今的城市雖拆除了圍墻，填埋了護城河；但是，城市與農村之間也有一條無形的鴻溝——那就是城鄉公共服務失衡。故而消除城鄉之間的這條隱形鴻溝，城鎮化才有望推進。
近日，中國社會科學院發布的《社會保障藍皮書》調查顯示：中國社保體系的碎片化和雙軌化正固化城市群體之間的身份隔閡。這不僅來自于機關事業單位與企業職工最高達50倍的養老金待遇差，更重要的是，中國目前的社保體系無法適應農民工高流動性的需求，加劇了農民工在城市的邊緣化。究其原因，中國在經濟高速發展的同時，未能構建起完善的基本公共服務體系，基本公共服務非均等化現象嚴重。
基本公共服務大致包括四個方面：基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務和公共安全性服務。基本公共服務均等化意在使流動人口及其家庭可以享受到與城鎮戶籍居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務和權益保護，其中，重點包括住房、子女教育、醫療、社會保障等方面。圖1對基本公共服務的均衡與失衡作了說明。其中，實線表示經濟發展與公共服務保持一個穩定的增長趨勢，即公共服務均等化；虛線表示在經濟獲得快速發展的同時，公共服務的發展卻相對滯后，即公共服務非均等化。
自改革開放以來，中國的公共服務體系建設取得了較大進展，但是，由于長期以來地方政府強調以經濟建設為主，其公共服務以及社會管理職能缺位，對公共服務的財政投入不足。特別是近年來，由于受“GDP政績觀”的影響，大多數地方政府熱衷招商引資，引進項目，將大部分財政收入用在城市建設、產業園區建設等經濟發展方面，這對推動中國城鎮化、工業化進程起到了積極作用，但是，對公共服務以及社會管理等民生方面的財政支出卻偏低，導致公共產品供給不足。公共服務問題實質上是公共財政問題。表1列舉了2001年到2011年國家財政總支出和文教、科學、衛生支出以及文教、科學、衛生支出在國家財政總支出中的比重。可以看出，2001年到2011年，文教、科學、衛生支出在國家財政總支出中比重呈現增長趨勢，但均低于25%。雖然2001年到2006年國家經濟建設費用在國家財政總支出中的比重呈下降趨勢，但比重均高于25%。顯然，政府對公共服務的財政投入偏低，公共產品供給短缺也就不足為奇。
探尋公共服務市場化
那么，如何解決公共產品提供不足的問題？無外乎兩條思路：第一，繼續增加政府在公共服務方面的投入；第二，另辟蹊徑，深化改革，推進市場化，鼓勵民間投資公共產品服務。
E·S薩瓦斯曾提出：“公共服務市場化可以歸結為政府間協議、合同承包、支援服務、自我服務、政府服務、政府出售、政府補助、憑單制、自由市場、特許經營等模式。”發達國家在探尋公共產品供給市場化過程中，主要有如下幾種模式：
合同出租。該模式主要指政府以合同的形式將公共產品的提供轉讓給私營企業、非盈利機構等，政府則用稅收去購買公共服務并依據合同對其進行監管。英國從20世紀80年代以來，在教育、健康等領域實施了合同化承包。美國的環保署、宇航局等幾乎把所有工作都交由承包商來完成。1996年，美國把能夠承包出去的公共項目（100余種）全部實行合同化。
公司合作。該模式是指政府吸引私營企業參與公共服務產品的供給，私營企業以價格機制來實現投資回報。美、英等國在自來水、天然氣、電信等公共服務領域已經完全市場化。
非國有化。該模式的核心在于將國有公共企業和公用事業以市場化的方式轉給私人經營，以此提高公共產品供給的效率。英國為了提升公共服務效率，于上世紀80年代將航空、鐵路、電力、城市公共交通等實行了私有化改革。新西蘭在公共服務領域實行了較為徹底的私有化改革。于1986年頒布了《國有企業化》，規定提供公共產品都應該按照私營企業的方式運作。新西蘭的私有化改革不僅增加了財政收入，減少了社會管理難度，而且提高了公共產品的質量。
用戶付費制。該模式的主旨是引入價格機制到公共服務領域。并具有以下優點：減少了公共資源配置不合理現象；由受益者支付成本，體現了公平性；激勵私營企業以較低價格提供公共產品；增加了政府的財政收入等。國外在垃圾處理、娛樂設施、住宅區服務等方面推行了用戶付費制。美國普遍采取了用戶付費制，其改革的方向是政府職能市場化，減少對經濟社會生活的干預。
憑單制。該模式是指政府部門給予有資格消費某種公共產品的群體發放憑單，這些群體在政府指定的公共服務機構消費憑單，機構用憑單向政府換取現金。憑單制的實質是激勵公共產品提供主體市場競爭，正如美國學者威爾遜所言：“市場化更有效率的根本原因在于競爭”。這也是市場化代替政治化的優勢之一。美國對教育實行了憑單制改革。主要做法就是政府向納稅人提供教育憑單，學生家長則可以用該憑單自由選擇在哪所學校就讀，而不再局限于本街區的學校，政府按照教育憑單為學校下撥經費，學校之間存在競爭，有助于改善教育質量。
無論何種模式，解決公共產品供給不足的核心思路就是政府放權、減少壟斷，減少政府干預，推行市場化改革。需要指出的是，國外公共服務市場化改革的成功固然值得借鑒；但是，西方國家在公共服務市場化進程中也暴露出了一些問題，譬如非法競爭、項目尋租等，正如歐文·休斯所言：“市場化為公共服務的改善帶來了福音，但也帶來了魔鬼，不應該把市場化看成是包治百病的靈丹妙藥”。
公共服務改革依然要重視發展階段、政治體制、社會狀況等方面的差異，根據中國國情探索新路子。在中國公共服務市場化進程中，可以考慮成立公共服務專家咨詢委員會，為政府制定公共服務發展規劃提供建議，促進公共服務市場化的正向效應最大化。
歷史的結論就是：要推進城鎮化，就要消失城鄉之間的隱形鴻溝；要消除城鄉差別，就要貫徹“以人為本、公共共享”精神提供公平共享的公共服務；要消除公共服務失衡，就要結合國情推進市場化改革；要推進市場化，用延安時期的語言就是“精兵簡政”，用李克強總理在兩會上的話表述就是，政府應該簡政放權。
中國改革開放的步伐，在短暫停頓中再次大踏步邁向前方……
