時(shí)間：2013-04-29 16:04:03
來源：南方周末 作者：呂宗恕 彭利國
撤縣設(shè)市熱潮再度洶涌而來，國家尚未開閘，百余縣已在各出奇招。如今會否重蹈16年前覆轍，國家尚未祭出對策。
十六年后，再起熱潮
神木縣做夢都想擁有一個新的“名分”——神木市。正如該縣縣委書記雷正西在給南方周末記者的回函中說，自上世紀(jì)90年代啟動撤縣改市工作以來，“在這二十多年里，神木廣大干部群眾一直期盼著能夠撤縣設(shè)市，成為一名真正意義上的‘市民’”。
這個中國第一產(chǎn)煤大縣，近年因推行全民免費(fèi)醫(yī)療而享譽(yù)全國。它對于“名分”的渴求，也只是中國上百個縣城的一角縮影。
據(jù)南方周末記者根據(jù)公開的官方信息統(tǒng)計(jì)，自1997年開始，包括神木，陜西省就有21個縣提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。如果放之全國，至少有138個縣（地區(qū)、盟）明確提出改頭換面的設(shè)想。
而近兩年，挾城鎮(zhèn)化之名義，這場熱潮被媒體形容如“不斷升溫的高壓鍋”，洶涌而來。只需簡單地搜索，就可看到不少地方正在編制規(guī)劃、成立課題組、上報(bào)省級，渲染氣氛，力圖由“縣”變成“市”。
這股潮流在中部、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)最為顯著。如云南、貴州、廣西、安徽，乃至最西邊的新疆，大部分地方都是在2011年之后提出的申請。
實(shí)際上，這口“壓力鍋”壓抑已久。1997年，國務(wù)院暫停了實(shí)施十一年多的撤縣設(shè)市政策。原因在于，當(dāng)時(shí)許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城市化”問題。
而諸如神木縣這樣的明星縣，也未能搭上撤縣設(shè)市的末班車。
在這16年間，只有極少數(shù)縣城“幸運(yùn)”地獲批。據(jù)民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新此前接受媒體采訪時(shí)稱，1997年至今撤縣設(shè)市的總數(shù)還沒有政策凍結(jié)之前的一年數(shù)量多。
據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，自1997年至今，有110個地方（不包括上述的138個）有了新“名分”，但其中絕大部分是縣級市改為地級市，或者縣改區(qū)，并非跨度更大的縣改市。
而如今借助新型城鎮(zhèn)化的政策背景，各地可能進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。神木縣又看到了久違的曙光。然而，至今國務(wù)院仍未對撤縣設(shè)市政策解凍明確表態(tài)，而南方周末記者試圖聯(lián)系多地采訪時(shí)，各地政府部門幾乎都三緘其口，諱莫如深。
各出奇招
在南方周末記者接觸到的百余縣區(qū)中，神木屬于為數(shù)不多的“高調(diào)分子”。“我們縣 申報(bào)撤縣設(shè)市材料齊全，各項(xiàng)指標(biāo)符合國家標(biāo)準(zhǔn)要求，我們對此抱有100%的信心。”神木縣委辦公室工作人員高增力說。
這個全國百強(qiáng)縣的自信絕非一句空話。南方周末記者獲悉，如果按國家撤縣設(shè)市的人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個主要指標(biāo)，目前神木各項(xiàng)指標(biāo)均已達(dá)到并大幅超出標(biāo)準(zhǔn)。其中GDP總量是國定標(biāo)準(zhǔn)25.1倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值是39.8倍。2012年城市化率已達(dá)63%，縣域集聚人口超過40萬。用雷正西的話說，“神木早已不是傳統(tǒng)意義的縣”。
出色的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，讓神木組織撤縣設(shè)市工作格外神氣。
2011年全國“兩會”上，有陜西省人大代表就為神木等縣撤縣設(shè)市提交議案，而縣委、縣政府也在當(dāng)年將之列入重要議事日程，并獲得省市兩地政府的支持。次年，陜西省政府向國務(wù)院提交了神木撤縣設(shè)市的請示。目前，處于待批階段。
而距神木千里之遙的貴州省黎平縣，卻仍在冥思苦想，默默準(zhǔn)備。
黎平縣是全國592個貧困縣之一，比對國家現(xiàn)行撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)、人口、工業(yè)產(chǎn)值3大項(xiàng)9小項(xiàng)硬性條件指標(biāo)中，黎平縣2011年還有4小項(xiàng)數(shù)據(jù)未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，包括重要指標(biāo)如縣政府駐地的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值等。
即便如此，黎平仍急欲爭得“名分”。就在黎平縣轄區(qū)的公路上，南方周末記者近日就看到了“積極推進(jìn)撤縣設(shè)市工作有利于黎平經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的標(biāo)語橫幅。
莫新華是黔東南州委黨史研究室副主任，2013年4月22日，他在電話中告訴南方周末記者，撤縣設(shè)市最早出現(xiàn)在黔東南州的“十二五”規(guī)劃中，希望黎平、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、天柱、榕江等四個縣能在規(guī)劃期內(nèi)實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)市。為此，州委、州政府于2012年還專門進(jìn)行課題研究，尋找政策突破口。
身為《關(guān)于加快推進(jìn)黎平撤縣設(shè)市工作的調(diào)研報(bào)告》（以下簡稱黎平調(diào)研報(bào)告）第一執(zhí)筆人，莫新華稱，該課題屬2012年度州委重大課題之一，成果已報(bào)送州委、州政府。
該調(diào)研報(bào)告巧妙地結(jié)合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中的特殊條件：“具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方”，設(shè)市條件可適當(dāng)放寬，為黎平撤縣設(shè)市指明了方向。據(jù)介紹，黎平是“中國革命偉大轉(zhuǎn)折的起點(diǎn)”、紅軍長征入黔第一縣、中國革命老區(qū)，有顯著的紅色文化標(biāo)簽。“要充分利用這一特殊的政治、軍事背景，爭取審批部門放寬建市條件。”這份獲得州委主要領(lǐng)導(dǎo)簽字認(rèn)可的調(diào)研報(bào)告中如此表述。
黎平還專門成立了撤縣設(shè)市工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開全縣動員大會，以2014年為完成時(shí)限，倒計(jì)時(shí)推進(jìn)，甚至組織團(tuán)隊(duì)到有同樣背景且撤縣設(shè)市獲批的井岡山市取經(jīng)。
一字之差，差在哪里？
從“縣”到“市”，一字之差，為何百縣如此趨之若鶩？
2013年1月，吉林扶余和云南彌勒成為幸運(yùn)兒，由縣改縣級市。“很多縣長認(rèn)為設(shè)市對當(dāng)?shù)卣猩桃Y有形象上的提升。”云南民政部門一名人士稱，而彌勒申報(bào)，更看重的是這個紅河州重要工業(yè)縣能發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，成為滇中、滇南城鎮(zhèn)群的接合點(diǎn)，承接滇中經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)布局的重要作用，同時(shí)，它也是具有“少數(shù)民族地區(qū)”的申報(bào)優(yōu)勢。
這樣具有宏觀布局優(yōu)勢的幸運(yùn)兒畢竟是少數(shù)，而如神木，更看重“市”的行政管理權(quán)限。雷正西說，傳統(tǒng)的管理模式和力量已經(jīng)明顯不適應(yīng)神木的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會管理領(lǐng)域往往顯得捉襟見肘。“可以形象地將神木的現(xiàn)行體制比作‘小馬拉大車、大腳套小鞋’。因此，將神木撤縣設(shè)市、破解原有體制機(jī)制束縛、推動神木轉(zhuǎn)型升級就十分必要而緊迫。”
而對黎平縣來說，撤縣設(shè)市同樣意義重大，正如黎平調(diào)研報(bào)告中所言，撤縣設(shè)市是加快民族地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，更有利于爭取上級從政策、資金、項(xiàng)目等方面給予黎平更大的扶持，推動黎平侗鄉(xiāng)的跨越式發(fā)展。
很顯然，神木與黎平的“市民夢”分屬兩個不同路數(shù)，后者更希望換個名分以求更好發(fā)展。
在長期關(guān)注區(qū)域發(fā)展問題的中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌看來，雖然縣與市一字之差，但待遇相去甚遠(yuǎn)，尤其體現(xiàn)在上級政府的定位上，縣一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。
其次，體現(xiàn)在政府部門設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門設(shè)置為主；再者，上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)扶持資金也有差別，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。還有，市可以開征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，而縣不可。
宋迎昌同樣認(rèn)為，在各地?zé)嶂缘恼猩桃Y行動上也有影響。市的形象較好，在工商業(yè)發(fā)展方面與城市建設(shè)等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策，有利于吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。
撤縣改市，何時(shí)開閘
據(jù)南方周末記者采訪，不少縣的民政部門對撤縣設(shè)市政策何時(shí)開閘并不清楚。南方周末記者試圖聯(lián)系民政部采訪，但截至發(fā)稿，還未得到答復(fù)。一名民政部官員透露，吉林扶余和云南彌勒只是特例，目前國家還沒有開閘的政策動向。
不過，據(jù)媒體公開報(bào)道，由國家發(fā)改委牽頭編制的《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃》即將亮相，這份規(guī)劃透露出一個新跡象，一些省市將開展更大規(guī)模的中小城市建設(shè)，各地撤縣設(shè)市（區(qū)）等相關(guān)動作將會越來越密集。
在政策正式解凍之前，各地早已高燒不退。“萬事俱備，只欠東風(fēng)。”神木縣委書記雷正西如此形容目前的形勢。
不惟神木、黎平，各地都在快馬加鞭。云南省石林縣為此成立撤縣設(shè)市工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，還曾決定舉行《石林彝族自治縣撤縣設(shè)市的報(bào)告（征求意見稿）》的聽證會。
勿論解凍與否，于20年前開始正式推行、后經(jīng)修改的設(shè)市國家標(biāo)準(zhǔn)早已過時(shí)，難以指導(dǎo)目前的設(shè)市實(shí)踐。宋迎昌告訴南方周末記者，原來的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后，比如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，站在當(dāng)時(shí)的角度看很高，但今天看卻是很低，很多縣都可以達(dá)到，不能反映城市的經(jīng)濟(jì)聚集水平，急需民政部組織相關(guān)專家科學(xué)研究新的“縣改市”標(biāo)準(zhǔn)。
而在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方正式提出，我國將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣（鎮(zhèn)），適度改設(shè)為市。
莫新華告訴南方周末記者，國家撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的意見征求稿已發(fā)，仍處意見征求階段。
不過，在宋迎昌及多個省份民政系統(tǒng)官員看來，重啟撤縣改市是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，有不可阻擋之勢。在國家大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，國務(wù)院應(yīng)該盡快開啟新一輪的撤縣改市政策，在做足開啟前的功課后，應(yīng)該“應(yīng)設(shè)盡設(shè)”，但堅(jiān)決杜絕“亂改熱”重來。
