時間：2013-04-30 14:47:58
來源：南方新聞網 作者：王衛國,楊章懷,徐麗敏
近日，南都記者獲悉，國家發改委醞釀的城鎮化改革方案稱，將推進行政區劃創新，改革設市模式，啟動設市工作。這意味著，曾在1997年被國務院叫停的“縣改市”將重啟，今后在設市模式、設市標準上將會作進一步改革。有公開資料顯示，目前全國醞釀“撤縣設市”的縣已達上百個。
“縣改市”在1997年被叫停后，“縣(市)改區”的數量開始激增。南都記者根據民政部區劃地名司的官方數據統計表明，從19 9 7年底至今的15年時間，縣(市)改為市轄區的共有15 8個，其中，縣改區7 1個，縣級市改區的87個。
記者發現，2009年省直管縣財政推開，一些地級市為避免所轄的縣和縣級市今后可能脫離其管轄，大力推行“縣(市)改區”，進行權力“上收”。專家指出，中央推行的省直管縣與地級市加固權力之間，存在利益博弈；目前城市行政區劃設置和布局亟待規范，不能讓地方有政策的空子可鉆。
“縣改市”井噴時“縣(市)改區”較少
1983年，我國出現4例縣“改區”：內蒙古赤峰縣改為赤峰市郊區，山東福山縣、濰縣、濟寧縣分別改為煙臺市福山區、濰坊市寒亭區、濟寧市市郊區。這一年也在進行新中國成立以來規模最大的“縣改市”，當年有31個縣改為縣級市，還新設了7個縣級市。我國縣改市井噴期在1994年-1996年，共有95個縣改市和1個新設縣級市。
湖南一縣委書記表示，縣主要是農業地區，很多基礎設施建設、規劃等都圍繞農業進行；而市則以非農為主，其用地規模、城市基礎設施等是按工業化和城市化建設的需要進行規劃。在配套政策和規劃上，各級政府對市的城建方面支持多，而對縣主要是圍繞農業、扶貧等工作。
中國社科院研究員牛鳳瑞表示，撤縣建市后，其行政權力有所加強，特別是城市建設的自主權空間比較大，還可征收更多的城市建設費。
湖北大冶市一官員稱，雖然行政級別一樣，但縣級市對企業的吸引比縣大得多，“人家一聽你是市的官員，會認為市的經濟實力比縣強得多”。大冶在1994年縣改市后，在爭取優惠政策、試點方面，上級部門會予以優先考慮。在規劃和城建方面，也會站在更高起點，很多規劃更容易獲得上級主管部門批準。
縣改市一度引起盲目跟風，造成一些縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調等假性城市化問題。1997年縣改市被國務院叫停。
縣改市凍結后“縣(市)改區”提速
牛鳳瑞向南都介紹，1997年后，我國城市化進入快速發展階段，加上“縣改市”被凍結，卻未明確縣改區的標準，有些發達地區就進行撤縣建區、撤市建區。因為政策約束較少，或者有空子可鉆，不可避免地出盲目改區現象，“有些地方搞縣(市)改區，目的是為了經濟數據好看”。
南都記者根據民政部區劃地名司的官方數據統計表明，從1997年底至今的15年時間，縣(市)改為市轄區的共有158個，其中，縣改區71個，縣級市改區的87個，均占改革開放30多年來總數絕大部分。
牛鳳瑞說，改革開放初期，縣改區主要集中在特大城市近郊縣，“縣改區”便于接受特大城市、超大城市核心區的輻射，也拓展了特大城市的發展空間，對推動中國城市化和經濟社會發展具有很大積極意義。
縣改區后，該區的招商引資、產業布局、基礎設施建設也將納入整個城市進行通盤考慮，政府的公共服務水平也將從過去縣級水平提高到地級市級水平。福利待遇水平也會參照地級市的標準。牛鳳瑞認為，“縣改區”對一些落后偏遠的縣很有吸引力。
“省直管縣財政”又一次推動“縣改區”
進入新世紀以后，縣改區一度停滯。如2005年至2009年，只有8個“縣(市)改區”。情況發生逆轉是在2009年7月，財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中提出，到2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。
有專家分析，“省直管縣財政”不再經過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，地級市政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣(市)脫離自己管轄，因而加快了縣(市)改區步伐。從2010年底至今，已經有19個“縣(市)改區”，其中，“縣改區”有14個。
記者據公開資料統計，目前有云南等8省(自治區)的28個縣都在為“縣改區”而努力。
江西去年曾發文，僅設一個建制區的城市可根據需要，通過撤縣(市)設區，增加建制區數量。
“縣(市)改區”是地級市權力“上收”？
“縣改市是縣的沖動，縣改區則是(地級)市的沖動。”湖南一剛卸任的縣委書記對南都記者說，有些地方政府熱衷于縣改區，主要是因為縣和縣級市有完整而獨立的行政管理職能，如財政、人事、規劃等獨立的決策權限。而行政級別與縣(縣級市)相同的市轄區的行政管理職能不完整，只能依附于地級市，其財政、人事、規劃等都由地級市來決策。如，縣(市)有實行獨立決策的局，而區則只有分局等派出機構。
民政部區劃地名研究所原副所長浦善新認為，縣(市)改區是地方政府權力關系的一次調整，將縣、縣級市的權力都“上收”到了地級市政府。
一名不愿透露姓名的專家表示，縣改區是地級市做大城區人口和經濟總量、擴張主城區的迫切要求，縣里實際上是不愿意的。地級市成為縣(市)改區的主要推動者。
中央黨校教授周天勇認為，從具體情況看，一些在空間、交通、經濟上與地級市聯系十分密切的縣和(市)改為市轄區是合理的，而將一些與地級市空間離得遠、經濟關聯度不大的縣(市)改為市轄區則顯得牽強。
牛鳳瑞認為，縣這一級擴大自主權，便于協調各個鄉鎮的關系，但作為地級市來說，它本身的發展處于“饑餓期”，如果地級市掌控全市范圍內整合資源的權力，那么它會把更多資源聚集市區，對于各縣的發展弊大于利。
近年來，我國多個地方出現當地群眾不滿縣(市)改區的事件發生，如浙江黃巖1989年撤縣設市，隨后躋入全國百強縣(市)，在1994年撤市設區，引發當地人大代表“罷會、罷官、罷選”風波。湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年，當地群眾不滿“撤市改區”，引發沖擊地級市黨政機關的群體事件而作罷。
國家發改委城市和小城鎮改革發展研究中心研究員易鵬接受南都記者采訪時表示，每一個縣或者地級市有這個“沖動”很正常，但審批卻不能沖動，要嚴格把關，有序推進，這個原則要堅持，“讓地方政府想沖動也沖動不起來。”
縣(市)改區是抵抗中央“省管縣”改革？
國家行政學院教授汪玉凱分析，2009年省直管縣財政，是為今后實施行政上的“省直管縣”做準備。
南京大學城市科學研究院副院長胡小武認為，地級市加快了撤縣(市)改區，不排除一些地級市擔心所轄的縣(市)脫離管轄。縣(市)改區與中央要推行的省直管縣會產生沖突，都涉及到管理權轉移問題。他同時認為，省直管縣和縣市改區都在國務院審批權限之內，會得到調和。
周天勇建議，在省直管縣財政體制改革過程中，縣(市)改區應先暫停。
牛鳳瑞并不認為推行省直管縣“完美無缺”，要慎之又慎，如果直屬單位越多，本部的隊伍就越龐大，最后會削弱行政效率，“有的省有一百多個縣，如果省政府直接管各個縣，管理效率必定下降，勢必加大省級的行政成本，機構設置可能會更加臃腫”。
新城鎮化方案或將規范“縣-市-區”變臉
近日，南都記者獲悉，國家發改委正醞釀我國城鎮化改革方案，準備上報國務院批準。方案中提出“推進行政區劃創新，完善城市行政區劃設置和布局”。改革設市模式，啟動設市工作。以建成區常住人口為標準，完善設市標準、創新設市模式，適度增加中小城市數量；完善行政管理體制，改變行政等級配置公共資源的管理體制，科學設置城鎮政府職責和機構人員編制。
這意味著，曾在1997年被國務院叫停的“縣改市”將重啟。其實，“縣改市”解封的信號在2010年初已經傳出：國家發改委的官員在全國人大常委會上表示，將積極研究完善設立縣級市的標準、把達到一定規模和標準的縣(鎮)適度改設為市。
牛鳳瑞認為，“縣改市”被叫停后，許多地方鉆政策的空子，掀起了“縣(市)改區”的熱潮。他認為，我們目前城市行政區劃設置和布局亟待規范。因此，改方案是否能夠規范目前的“縣改市”和“縣(市)改區”，外界充滿了期待。
易鵬建議，為了避免各地盲目“縣(市)改區”，建議國務院要建立一個嚴格的指標標準，對適宜“縣改區”的縣(市)，且對本身的經濟發展有利的就可以改，“縣(市)改區”因地制宜，嚴格標準。
