時間：2013-04-13 12:05:41
來源：中國經(jīng)濟導報
最近，對城市化討論較多，在剛剛閉幕的兩會上也是熱點之一。這是好事，把城市化問題討論清楚了再行動，可以減少今后推進城市化過程中的代價。因為城市化不僅會擴大內(nèi)需，帶動經(jīng)濟增長，也會帶來各種社會和環(huán)境問題。
推進城市化，要把提高城市化質(zhì)量作為首要目標
說到推進城市化，過去往往是提出一個城市化率的目標。但十八大修改了十七大“城鎮(zhèn)人口比重明顯增加”的目標，提出的目標是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。為什么這樣做，因為中央認為、全黨認為，中國城市化面臨的主要問題不是城市化率不高，不是城市化速度不快，而是質(zhì)量不高。從宏觀層面看，城市化質(zhì)量不高表現(xiàn)在3個方面。
一是人口。1.63億多進城就業(yè)的農(nóng)民工不能市民化，處于“半城市化”狀態(tài)，沒有享受或沒有完整享受城市居民應有的國民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保險、最低生活保障、社會救助、住房保障等公共服務以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等市民權(quán)利。
二是布局。布局的混亂主要表現(xiàn)在，許多城市不顧及資源環(huán)境承載能力的物理極限，盲目擴張城市功能、做大城市規(guī)模，增大經(jīng)濟總量，使全國大跨度調(diào)水、輸電、輸氣、治污的壓力越來越大。特別是水及其帶來的問題尤為嚴重，不得不靠超采地下水維系正常生產(chǎn)生活的城市越來越多，由于地下水超采造成的地面沉降面積越來越大。
三是形態(tài)。越來越多的城市形成環(huán)繞城區(qū)擴大城市面積的城市形態(tài)，這種“攤大餅”式的城市擴張，直接帶來或加劇了交通擁堵、房價過高、污染嚴重等“城市病”。城市化率剛剛50％多一點，但很多城市己經(jīng)患上“城市病”，而且病得不輕。
所以，推進城市化，要把思想統(tǒng)一到十八大的要求上來，把推進城市化的立足點放在解決上述問題上，不要僅僅是為了占地賺錢，為了房地產(chǎn)景氣，為了拉動投資，為了增長速度的提升去推進城市化。
推進城市化，要走符合規(guī)律的城市化道路
推進城市化，到底要發(fā)展哪類城市，是小城鎮(zhèn)還是大城市，也有很多爭論。有的更多從國情考慮，建議重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，有的更多從國際經(jīng)驗出發(fā)，主張重點發(fā)展大城市。
城市化在中國被稱為“城鎮(zhèn)化”，當時更多帶有城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的一個辦法，是“三農(nóng)”范疇內(nèi)的一件事，所以，把小城鎮(zhèn)推進城鎮(zhèn)化的重要途徑，要求重點發(fā)展小城鎮(zhèn)。這一方針提出己經(jīng)13年，現(xiàn)實情形是，市場規(guī)律沒有如當初的決策之意去重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，市場是找資源配置效率高的地方，而不管是小城鎮(zhèn)，還是大城市。農(nóng)民工是跟著就業(yè)崗位走，不是按照城鎮(zhèn)化的方針走，不是跟著政策走，你讓他去小城鎮(zhèn)，他卻去了北京、上海等特大城市和長三角、珠三角等大城市群。地方政府也沒有真正去建設小城鎮(zhèn)，因為小城鎮(zhèn)的土地不會賣出更多的土地財政來。
推進城市化，不要硬性規(guī)定重點發(fā)展哪一類城市或者小城鎮(zhèn)，要按照市場規(guī)律辦事。特別是要按照生態(tài)文明的理念，按照自然規(guī)律辦事，在那些山勢險峻、溝谷深切、巖層軟弱、空氣稀薄、淡水緊缺、災害頻發(fā)等生態(tài)脆弱的地區(qū)，不要硬要推進城市化，不要硬要發(fā)展小城鎮(zhèn)，硬要建設城市新區(qū)。這樣做，遲早會遭到大自然的報復。
推進城市化，要把工作重點放在體制機制建設上
推進城市化，政府的工作重點和工作抓手，不是規(guī)劃出多少個城市群、劃定多少個重點鎮(zhèn)、開辟多少個城市新區(qū)、建設多少個新產(chǎn)業(yè)園區(qū)。城市化中出現(xiàn)質(zhì)量不高的問題，與其說是城市化問題，不如說是整個社會的體制問題。推進城市化，政府要做的其實就是4個字，破舊立新。
一是破舊體制。打破以戶籍制度為標志，但根源又不在戶籍制度本身的計劃經(jīng)濟留下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，以及以行政區(qū)為界、碎片化的公共服務體制、財稅體制等。
二是建新體制。建立能夠促進城市化按其自身規(guī)律健康發(fā)展的體制，包括市場配置資源、土地制度、財稅體制、公共服務、社會管理等。
推進城市化，要選準農(nóng)民工市民化的路徑
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是推進城市化中不得不面臨的一個棘手問題，面對1.63億外出打工的龐大群體，以及30多年積累下來的問題，不做不行、做急了也不行，用什么樣的思路去解決，不僅需要勇氣，更需要智慧。有的主張通過拉平農(nóng)民工與市民公共服務差距的辦法，一條線一條線地解決教育、社保、保障房等，待城鄉(xiāng)之間大壩兩邊的水即公共服務一般高的時候，破除戶籍就可以水到渠成了，城鄉(xiāng)就一體化了。但這一路徑是值得討論的。
比如，拿保障房來說，目前房價高，最需要建設保障性住房的地區(qū)，往往是開發(fā)強度高，己經(jīng)沒有多少開發(fā)余地的地區(qū)。北京、上海、深圳等一線城市房價高、外地人口多，保障性住房需求量大，公共服務和基礎(chǔ)設施需求量大，這些都需要大量的建設空間。但若繼續(xù)無限制地占地建房、建設基礎(chǔ)設施，按照過去的速度增加開發(fā)面積，意味著越來越多的綠色生態(tài)空間要變成水泥板，意味著吸附顆粒物、提供清新空氣、涵養(yǎng)水源的生態(tài)空間越來越少。一塊多達3000平方公里的水泥板，空氣質(zhì)量怎能好呢。所以，要統(tǒng)籌考慮一個地區(qū)的經(jīng)濟、人口、資源環(huán)境承載力，實現(xiàn)三者的空間均衡，用空間均衡的思路，考慮這類地區(qū)城市化質(zhì)量提高和外地人口市民化的問題。
推進城市化，要改變以行政區(qū)為界畫地為牢的方式
這與前一個問題有關(guān)，解決房價高、保障性住房需求量大的地區(qū)的城市化難題，必須改變以行政區(qū)為界、畫地為牢地推進城市化的方式，其中之一是研究改變土地指標分配的方式。
現(xiàn)在土地指標是按照行政區(qū)分配的。土地能賣錢，給土地指標，就相當于給了一部分錢，土地是第二財政。所以，657座城市，2856座縣城、1.7萬個建制鎮(zhèn)都強烈反映缺地、缺用地指標。各個城市和小城鎮(zhèn)在分配給本地區(qū)的建設用地上規(guī)劃建設城市新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。結(jié)果是，到處都是房地產(chǎn)項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但每一個小的城市新建片區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能都不完備，沒有集聚效應，沒有人氣，因為過于分散，達不到入門人口規(guī)模。布局是混亂無序的，到處都有工廠、住宅小區(qū)，到處都要建設污水處理廠、垃圾填埋場，到處都要拉電網(wǎng)、建軌道交通、高速公路。但尷尬的局面是，越來越多的地方，老百姓不讓建了，環(huán)境群體事件越來越多了。
在城市化從數(shù)量擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升的階段，應該像提高工業(yè)化質(zhì)量一樣，實行“上大壓小”?！吧洗蟆保褪窃谕鈦砣丝诿芗某鞘腥旱貐^(qū)，打破行政區(qū)界限，選擇資源環(huán)境承載能力相對較好的中小城市，通過集中使用土地資源，形成有吸引力的新城市，使之與原來的特大城市等組成空間形態(tài)緊密相連、城市功能互為補充的城市群，形成緊湊型、集約型的城市化模式?！皦盒 ?，也不是讓中小城市衰敗，就是改變每個級別的行政區(qū)都在自己的轄區(qū)、在自己的圈圈里擴大城鎮(zhèn)面積的推進城市化方式，減少過于分散化的規(guī)模小、功能不可能健全的城市化擴張項目。
