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2024年11月23日
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城鎮化是今年兩會最受矚目的焦點議題之一，亦是剛剛履新的國務院總理李克強重點提出的改革舉措。
近20年前，朱镕基大力推進的城市房屋體制改革令房地產成為中國經濟快速增長的重要引擎之一。而以中國龐大的人口，城鎮化所帶動的經濟活力，無疑也將成為未來10年又一推動中國經濟快速發展的新動力。
而在涉及城鎮化的諸多問題當中，農村土地流轉制度改革無疑將成為攻堅的重點，其間所涉及的利益博弈，以及破題之后所能釋放出來的巨大經濟活力，已被以周其仁為首的眾多經濟學家寄予厚望。
眾所周知，中國的土地制度將土地劃分為國有土地和集體土地。城市國有土地使用權可以買賣、經營或用作抵押。但農村集體土地買賣、經營、抵押等則不受法律保護。客觀造成同地不同權的現象以及農村集體用地和城市國有用地之間的巨大價值鴻溝。
在過去幾十年的城鎮化進程中，解決的辦法就是由國家出面征收集體土地，并將其土地屬性轉為國有用地。但土地屬性轉化的過程中產生的巨大利益往往被地方政府獲取，部分地方甚至未能妥善解決失地農民的安置問題，因此造成大量社會問題，破壞和諧穩定。
農村集體用地的土地流轉制度改革試圖改變該制度造成的不合理現象。包括周其仁在內的許多專家均提出要對征地制度進行改革，甚至廢除，應當允許農村集體用地直接上市交易流轉。
在過去幾年里，一些地區和金融機構也合作進行了一些試點工作。以國家開發銀行和農村發展銀行為首的國字號金融機構便多次參與了農村宅基地流轉以及城鎮化開發的試驗。如國開行下屬金融機構國開金融，便在成都郊區龍泉驛展開了8000畝的城鄉統籌項目開發，對土地流轉改革模式進行探索。國開金融為50萬農民買斷了社保、醫保，提供由綠城建筑的安置房，拆遷合并若干自然村，并將宅基地集約改造成小城鎮，將置換出來的土地轉變為耕地，發展現代農業，用房地產開發產生的收益推進農業等其他產業的發展，取得了不錯的效果。
上周日，李克強在記者見面會上回答有關城鎮化問題時談道，城鎮化要杜絕攤大餅，要以人為核心、保護農民利益，同時要用市場化的方式推進。這三點正契合城鎮化發展可能隱含的重要問題。
首先，在城鎮化改革的投資熱潮下，一些地方政府借城鎮化發展之名大興造城運動，在不適宜建造城市的地方建造新城，造成了投資的低效和浪費，各地不斷出現所謂“鬼城”被媒體曝光。另有一些政府則用行政的非市場化手段投資一些難以產生預期回報的項目，造成國家銀行貸款難以收回，出現大量的財政虧空。如一些對基礎設施建設的投資，卻造成某些高速公路沒車跑的重復投資現象，造成巨額浪費。
其次，則是對失去土地的農民的就業安置問題，以及讓農民真正轉變為城市居民的問題。城鎮化改革的成功，可以令中國這一農業大國加速向現代化國家轉型。而大量農民進城也會拉動內需，刺激消費，令中國繼續維持穩定的高速經濟增長。但是城鎮化改革若失控，則可能由此產生巨大的社會問題，需要更長的時間去解決。
最后，城鎮化改革不僅是經濟改革，還要有與之相配套的政治改革。由此可能滋生的腐敗現象則有可能成為城市化發展的巨大隱患，這也是國家謹慎推進城鎮化的主要原因。目前用市場化的方式去推進城鎮化改革的重點，還是在于與城市相接壤的郊區或是正在快速發展向一線城市靠攏的二三線城市，由成熟的區域帶動周邊區域，而非憑空造城。未來可期的城鎮化發展模式可能是城市聚落，或由多個衛星城組成的衛星城聚落，而非沒有規劃、野蠻生長的散亂的孤城。如某些政府將城鎮化狹義理解為農民進樓，強行讓農民搬進樓房，但一個個農民新村之間沒有公路相連，污水橫流，沒有配套服務設施。孤城無人居住也沒有相關的配套產業，有城市之名無城鎮之實，失去耕地的農民則有漸趨淪為流民或赤貧的危險。
城鎮化是一個系統工程，是一個復雜的課題，亦是擺在政府經濟發展道路中最重要的一門課題。
（作者系資深媒體人、莊凌顧問董事長）
