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2024年11月24日
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普遍認為，經濟增長與城市化兩者之間是相互促進的關系。其中城市化驅動經濟增長的原因可以歸結為以下幾個方面：人口、信息、資本等要素向城市的集聚帶來交易成本的下降；市場規模擴大促進社會分工細化和專業化；就業從農業部門向非農部門的轉移帶來勞動生產率的提高；基礎設施的集中利用發揮規模效應提高投資效率。很多學者的研究證明了上述觀點，例如城市經濟學家Henderson的研究表明城市化率和人均產出之間存在極高的關聯度。因此在當前宏觀經濟形勢劇烈演變，出口導向型經濟難以再托起整個國民經濟高速成長的背景下，城市化被認為是驅動下一輪經濟增長的關鍵所在。
與此同時，從目前我國的城市化水平來看也存在著進一步推進的內在需求。2011年我國工業化率為40%，而對應的城市化率僅為51.3%，低于理論上工業化率達到40%時對應的城鎮化水平（75%），相比人均GDP接近的國家，我國城鎮化水平也明顯偏低。造成“城市化滯后”既有戶籍制度的歷史因素，同時也和我國經濟長期的發展模式息息相關：一方面出口導向型經濟決定了中國制造服務世界市場，相應削弱了對國內城市作為交易場所的需求；另一方面區域發展的極度不平衡，發達城市、大城市吸附生產要素能力強，擴張迅速，而落后地區的城市基本處于原生態。根據相關統計，我國中小城市直接影響和輻射的區域城市化率僅為33.9%，遠低于全國平均水平。發達國家的最終城市化率大多處于70%—85%區間，我國按70%的終極城市化率以及1%的年均城市化速度推算，仍有20年的城市化進程需要完成。當前的城市化滯后給區域經濟發展提供了無限想象空間，尤其是城市化渠道向三四線城市的下沉，成為了中小城市推動區域經濟增長的主要抓手。
在城市化促進經濟增長的結論之下，注入政府性投資帶動區域發展便是一個順理成章的策略性推論，遍地開花的新城建設、園區建設是踐行這一推論的現實證據。然而，一個好的城市化促進經濟增長，一個壞的城市化可能招致截然相反的結果，而“壞城市化”的表現各種各樣。
“鬼城”康巴什的大躍進。康巴什新城位于鄂爾多斯中南部，2004年之前，該地區僅有兩座村莊，人口規模為1400人。隨著“羊、煤、土、氣”四大資源的發力，為鄂爾多斯帶來了滾滾財源，人均GDP一躍超過上海、北京等一線城市。2004年，鄂爾多斯開工建設康巴什新區，截至2009年6月，新區共完工項目47項，完成投資52.88億元。在強力的財政支持下，康巴什新城在短短5年內即展示出一幅現代城市面貌。然而，無論是市政府的遷入，還是大氣磅礴的成吉思汗廣場建成，都沒能帶來人氣的聚集和城市活力的張顯，空空蕩蕩的新城幾無居民入住。2010年，《時代周刊》以“鬼城”為題報道了康巴什新城，頃刻間吸引了大量媒體的關注以及公眾對中國房地產市場泡沫的聚焦。盡管在過去兩年，隨著鄂爾多斯一中和康巴什醫院等優質公共設施入駐，為新城帶來了一小部分居民，但整體上“鬼城”的成熟仍需等待較長的時間。事實上，即便考慮到一個新城的成熟需要一定的周期，仍難以掩蓋康巴什新城建設的大躍進行為，在因特殊資源暴富之后，決策者缺少了對城市建設的本質思考，摻入了更多的城市形象、政績及其它目標。這樣的城市化，最終必然是不利于經濟增長的，是低效的。
并非所有城市都如鄂爾多斯擁有雄厚的財政支撐。在很多城市，見到的更多是開發建設的無序和投資的捉襟見肘，這是另一種形式的“壞城市化”。目前的新城開發，特別是在一些中小城市，基本上仍走的是土地財政路線，即依靠賣地收入來支撐開發建設。然而土地市場起伏不定，一旦土地出讓遇冷，城市建設的資金鏈便會斷裂。當前高懸的“地方債危機”便是最現實的例證。通常在城市開發的過程中，政府成立融資平臺性質的“城投公司”，以土地出讓收入為擔保，通過銀行借貸以及發債獲取資金投入建設，而這背后往往缺少對開發過程的事先梳理，空有一個宏大的戰略目標而鮮見具備可操作性的開發建設詳細安排，這樣的城市開發具有相當大的隨意性，很大程度上受到融資情況和投資方需求的左右，進而偏離了城市開發的最初目標。邛崍新城的C-BOT模式在新世紀初一時備受推崇，邛崍位于四川省中部，原先老舊的城區無法滿足社會經濟發展的需要，而對舊城區進行更新的成本非常高，政府決定另起爐灶建設一個新城。彼時邛崍一年的財政收入僅為1.5億元左右，依靠政府的財政遠不能支撐新城的建設。邛崍最終選擇了C-BOT模式，將新城整體打包以BOT的方式交由當地最大的民營企業瑞云集團負責投資建設，同時將新城包括水電煤以及公交線路等在內的公用事業運營權以及土地經營權以一定的方式轉移給企業以使其獲得投資回收并實現一定的利潤，其中公用事業特許經營期限為50年。然而在雙方合同簽訂半年之后，國土資源部11號令（《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》）頒布，規定各類經營性用地一律采用招投標方式出讓，緊接著在2004年3月，建設部頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》，規定公用事業特許經營期限不得超過30年，兩項政策的出臺最終擊垮了邛崍新城的C-BOT模式，新城建設受阻停滯。客觀地說，邛崍新城的C-BOT模式創新了中小城市開發建設的思路，并且新城開發受阻的根本原因在于無法控制的政策出臺。然而我們也無法忽視雙方在合同中對可能出現情況的預期不足及風險分擔機制建設的不完備，這和新城建設在遇到政策出臺時缺乏彈性最終停滯也不無關系。聯系到目前更多的新城開發建設，事實上一個事先的系統梳理，包括對開發戰略的明確、開發建設進度以及投融資計劃的安排非常欠缺，最終導致“攤大餅”、“爛尾工程”層出不窮。
跳出所謂“壞城市化”的各種具體表現，我們認為好的城市化最終目的在于推動區域經濟增長和提高公眾生活質量。眾所周知，推動經濟長期增長的核心在于提高勞動生產率，這一結論之于城市化便是勞動力從農業部門向非農部門轉移帶來的勞動生產率提高。現實中，由于存在“壞城市化”，勞動力在部門之間的轉移并非總能兌現為持續的勞動生產率提高，圖1統計了一些國家城市化率和人均GDP之間的關系，可見城市化并非天然導致高增長與高收入。一些專家學者將我國改革開放以來經濟發展取得巨大成就的部分原因歸結為人口紅利（圖2），在人口紅利逐漸消失的背景下，必須通過提高勞動生產率實現“二次紅利”，推動經濟的持續增長，這就要求在城市化的過程中，避免“土地城市化”遠快于“人口城市化”，通過實施公共服務均等化，提高勞動力素質，從而實現高質量的城市化與經濟增長。
綜上分析，基于經濟增長的視角，我們認為在當前及未來的城市化進程中，應當處理好以下幾方面問題。
以產業發展為基礎。新城開發存在田園新城、邊緣新城、TOD新城、產業新城等多種模式，對大部分中小城市而言，由于城市規模尚未發展到溢出的程度，產業發展仍是當前城市化的主要驅動力。因此，中小城市在城市化過程中，應當以產業為基礎，將城市開發建立在產業發展的基礎上，并在新城建設中充分考慮產業發展對城市功能的需求，實現兩者的有機融合。
注重公共服務均等化。目前進城工作者因其在勞動報酬、子女教育、住房、社會保障等方面無法享有和城市戶籍居民同等待遇，在一定程度上只能算是“半城市化”。通過實施公共服務均等化，使其享受城市戶籍居民同質的公共服務，并通過教育以及專業培訓不斷提高其勞動技能與素質，實現完全城市化以及生產效率的不斷提高。
統籌安排城市開發的全流程。從時間維度上看，傳統的城市開發包括“規劃設計—開發建設”兩個環節，缺少對有效的開發目標的制定、分解以及貫穿始終的投融資計劃安排，我們認為，新型的城市建設，應包括“戰略制定—規劃設計—投融資規劃—開發建設”全流程，唯有如此，才能把控開發的全過程，順利推薦新城建設，實現城市開發的核心目標，分享城市化帶來的經濟增長效益。
