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2024年11月24日
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這10年，并非市民出行沒有新需求，也并非百姓沒有“打車難”的呼聲。這10年，出租車司機、人大代表在奔走呼吁，媒體在吶喊，官方研究機構在調研，國務院領導有指示，但都無法改變10年前就已形成的利益格局。
2012年8月16日，北京市“十二五”時期交通規劃正式公布。不出行業觀察者所料，規劃中北京市出租車行業仍將實行總量控制，出租車總量繼續控制在6.66萬輛以內。這意味著嚴苛的準入制度仍未松動。
離1992年北京市提出解決“打車難”、大力發展出租車行業已經過去了20年，但如今，“打車難”仍是北京這個超級大都市頑固的城市病。
這20年中，到底發生了什么，使這個行業從恣意生長到遭遇管制，直至走向一個不可撼動的利益格局？
1992～1993：的哥的“好日子”
留著板寸的王學永一臉精明。他有三個老式手機，一個攥在手里，兩個用橡皮筋綁在一起，“有對外的、對內的，誰都可以打，這個呢，接活兒用。”——這個當年北京開放出租車市場時最早一批加入的出租車司機，如今在開黑車。
1992年年初，王學永和日后的維權戰友們還都彼此不熟悉——“北京最牛的哥”董昕正在原通縣一家種子廠做會計，他每天都想著怎么收回公司的爛賬、呆賬；走“人大道路”的邵長良則在豐臺區民政局下屬的電器公司當司機。
1992年的北京城，打車可不是個容易事。那時候，北京出租車還是主要針對外賓和外省游客的交通工具。政府對投資主體進行嚴格限制，不允許私人資本進入。根據北京市出租車管理局的一份內部統計，1990年，北京市只有263家出租車企業和22個出租車個體戶。
然而，改變以人們想象不到的速度到來。
1992年年初，鄧小平南巡談話為意識形態松綁，隨后，當年6月16日，中共中央和國務院聯合發布了《加快發展第三產業的決定》，辦“三產”一時風行。國家工商總局在隨后出臺的意見中寫道：“在促進第三產業的發展中，首先要貫徹國家、集體、個人一齊上的方針，多形式、多渠道地發展；其次要簡化登記注冊手續，提高效率。”
和飯店、旅館等行業一道，出租車成了熱門投資項目。北京市當時的政策是，“符合條件就批，將企業推向市場，優勝劣汰”，并且對出租車企業提供貸款等方面的優惠，希望借此解決“打車難”，實現“一招手就能停五輛出租車”。
雖然“符合條件”就限制了私人資本進入，但在實際操作中，私人資本只要找到局級單位“掛靠”管理，就可以掛牌成立企業，幾乎沒有任何實質性的質量審核。
1992年，董昕借了10萬元，加入了原通縣人民檢察院辦的“三產”出租汽車公司，王學永則去了北京果脯廠下屬的京脯出租汽車公司。邵長良一開始想申請個人出租車營業執照，但到1993年年初政策已經收緊，個人執照“托人批也批不下來”。私人轉讓的牌照倒是有，但是談了幾個，價格越來越高，等不起的邵長良最后去了京陽出租汽車公司。
彼時，當個體戶還是給老板開車其實差距不大。個人申請出租車營業執照需要自己買車，同時每個月交給政府不到1000元的管理費。加入出租車公司則一般有兩種“承包”方式——租公司的車開或者交一筆“預收承包款”自己把車承包下來。自己承包車比開公司的車要多付一部分車款，但每個月的承包款要低不少，并且車到期后屬于司機本人。
邵長良一開始開公司的車，每個月要交3000多元承包金。他覺得不劃算，于是舉債8萬元直接把車買了下來，每個月交1000元的份兒錢。
對于司機們來說，那是一段幸福的時光——企業蜂擁而至，司機的供應卻跟不上。很多公司競相降低承包金吸引司機。王學永還記得自己在交管局考試結業的時候，主管機構——1992年剛升格為副局級的北京市出租車管理局還特地舉辦了一堂結業課，“就是領導講故事，講前景，無限美好”。
用著價格還沒有飆升的汽油，跑在不見堵車的北京路面上，即使是沒錢包車每個月要交3000多元份兒錢的王學永，每個月都能余下近2000元。在那個年代，這筆錢比之于工廠幾百元的工資，算是高收入了。
根據北京市出租車管理局事后的統計，到1993年5月，一年多的時間里，北京出租車行業創造了約5萬個就業崗位，出租車公司從1991年的201家變成了1085家，運營車輛從1991年的1.62萬輛增加到了4.9萬輛。
1996～2000：利益集團初現
好日子沒持續多久，王學永最先感到有點不對勁——1994年，他所在的出租車公司被賣給了新老板，新老板不愿意把車租給司機，“要開你得買！”王學永選擇了跳槽。
老板的硬氣源于1993年開始的管制——當年3月，由于認為出租車行業增長過度，北京市出租車管理局宣布停止審批新的出租車企業。1994年4月，北京市出租車管理局正式發布《關于1994年控制出租汽車總量增加的通知》，宣布當年不再審批新的公司。
此前，由于經營指標的獲得幾乎沒有實質上的審核，參差不齊的公司大量涌入，出租車行業糾紛開始增多，出租車公司為爭奪司機降低承包金也開始出現虧損風險，因而政府決心實行行業管控。
不過，主管部門沒有選擇質量管控，而是直接走到數量管控的極端，筑起了行業準入的行政壁壘。這一決定影響巨大，由于新的運力不再投放，之前幾乎沒有成本的出租車經營權開始升值。
市場很快對新政策做出了反應——很多公司開始規定，司機一定交“預收風險承包款”才能跟公司簽約開車。并且，以前只是跟車價大抵相等的“預收風險承包款”開始飆升。1995年，一輛六七萬元的舊夏利甚至被賣到了16萬元。
對于經營權審批的收緊沒能達到預想的效果，轉讓、買賣經營權成風并引發大量糾紛。
1996年10月，主管部門拿出了129號文件禁止“賣車”，同時清理此前的“賣車”行為，試圖收回運營權——政府認為，經營權是政府無償轉讓給公司使用的，任何人只有使用權，沒有轉“賣”的權利。
129號文件全稱《關于加強企業營運任務承包管理工作的通知》。文件一方面禁止公司向司機賣車，一方面大幅度提高“月承包金”也就是份兒錢的標準。以前普遍在1000元左右的份兒錢，被按照不同車型分成了3000元、4000元、4500元、6000元四個標準，公司可以上下浮動15%。
129號文件和清理賣車對司機造成了巨大的傷害——份兒錢被提高，升值的“經營權”被收回重新授予企業。“這是把我們踢出局了，本來是我們的公司，現在跟我們沒關系了。”董昕說。
1998年，董昕聽到風聲，通州區（原通縣）人民檢察院想將他所在公司賣給通州旅游局，旅游局接手后要“收車”。為了維權，董昕做了一件震驚出租車行業的事——他推動召開了公司職工代表大會，選出11名職工代表，并通過提案“不同意與其他企業合并、轉賣”。
雖然沒能阻止企業被移交，后來組建工會維權也失敗，但董昕憑著當年公司副經理寫的融資證明成了唯一一個沒被新公司收車的司機。“什么賣車，我們是集體企業，車是我們謀生的工具，能賣嗎？”董昕的車最終開到了2004年報廢。
北京市高級人民法院“京高法(1997)134號文件”曾指出，“從法律上講，運營出租車的所有權及運營證歸出租汽車經營公司。但從資金投入的實際情況看，幾乎全部購買出租汽車的資金及經營費用，全部由運營司機墊付和支付，客觀上產生了投資人與所有權人的分離。”
然而，129號文件和“收車”讓出資人徹底出局。到1999年，北京市開始推行“政企分開”，諸多集體企業摘掉了“紅帽子”變成民企，當初靠指標白手起家的老板們完全擁有了企業產權。經由一系列股權變化，如今，合計占據北京市超過60%份額的10家出租車企業中，除去3家為國企外，其余均為民企。
一些企業更是進行了跨國資本運作，銀建實業就在2005年成了一家新加坡企業控股的合資公司。
司機出局，產權明晰之后，為了發展擴張，大企業開始互相兼并以獲得經營指標，而政府的助力更是加快了兼并的腳步。
2000年6月，北京市下發了《關于整頓本市出租車行業和企業意見的通知》，文件提出要把“企業總數控制在200家左右，車輛總量控制在6萬輛左右”，同時把首汽、北汽、銀建、萬泉寺和雙祥等5家公司作為試點，力推他們成為大公司，鼓勵出租車企業兼并重組與規模化經營。
大公司帶著銀行貸款的支持開始收購小公司，200輛以下的小公司幾乎全被兼并。長期從事出租車行業研究的郭玉閃告訴中國青年報記者，第一批小公司“把車先賣給了司機一道，完成原始積累，重組又賣給大公司一道，是最賺錢的”。
這是一場轟轟烈烈的運動，根據媒體事后報道，兼并最厲害的時候，每個月差不多消失150家企業。最后，銀建、金建、新月聯合、首汽、京誠聯、北汽九龍、北方等7家大型公司出現。數量管控和大公司化成為北京市出租車行業的基本格局。
2002：揭開黑幕
2000年前后，司機們的日子特別難過——失去經營權，份兒錢漲，兼并收車過程中更是各種產權、經營權糾紛不斷，公司還對出租車司機進行各種克扣。利益受到侵犯的司機開始選擇各自的道路維權。
董昕多次試圖組織工會維權，2000年《工人日報》連發五期專家討論，探討集體企業與工會的關系。但走“工會道路”的董昕努力數年，工會還是沒能建起來。
2000年，王學永把自己的東家萬泉寺出租車公司告上了法庭。“他們想開除我，因為我老維權，但是又不退我押金。”
1998年，王學永轉到這家公司并迅速成了“刁民”——當時司機違反交規后政府罰錢公司也要罰錢，他不服氣，向公司要發票，公司不給。之后，王學永拿著129號文件找領導，質問為什么規定上下浮動15%，但公司都是上浮。一路追問到北京市出租車管理局，最后得到的答復是這個標準是出租車協會協商決定的，而這個協會的成員大多是出租車公司領導。
董昕代理了王學永的案子，最后勝訴，王學永拿回了屬于自己的押金。
跟他們不同，邵長良選擇了“人大道路”——通過人大代表提交議案維權。1997年，邵長良花了幾個月時間寫了份關于北京出租車行業問題的研究報告。
寫完以后，他謊稱自己是北京市人大代表沈夢培的朋友，從人大代表聯絡處要到了沈夢培的電話，“我通過媒體看到，他當時關注出租車行業。”
沈夢培讓邵長良按照議案格式把材料改寫，然后帶著邵結識了很多人大代表、政協委員。“寫人大議案很有技巧的”，1997年、1998年、1999年，沈夢培和邵長良每年都在人代會上遞交關于出租車改革的議案。
同時，邵長良還在繼續自己的北京出租車行業研究。2002年研究完成形成文字稿，邵長良打印了400多份，給所有自己能找到地址的人大代表、政協委員和政府機關部門都寄去。其中有一份輾轉到了《中國經濟時報》記者王克勤手上。
2002年7月，王克勤見到了邵長良、董昕，隨后展開了長達半年的調查。當年12月6日，《中國經濟時報》用5個版刊登《北京出租車壟斷黑幕》，王克勤用了2萬多字披露了北京市出租車公司“空手套白狼”的發家史，對份兒錢的起源以及大公司制下司機惡劣的生存狀況亦做了全面的報道。出租車壟斷問題第一次如此徹底地進入大眾視野。
董昕在凌晨兩點直接開著車到印刷廠買了5000份報紙，拉到機場分發。稍晚一些，邵長良一口氣買了12000份報紙，那一段時間，他每天都拿著一摞報紙上班，半賣半送。
報道引起了轟動，2003年年初，北京各大報紙開始傳出北京市要改革出租車管理體制的消息。在透露出來的報批方案中，份兒錢被取消，出租車公司實施8小時工作制，并降低風險承包金，司機憑業績拿工資。
并不是所有人都持樂觀態度，學者余暉一直從事政府管制研究，他當時在媒體撰文指出，新方案的分配方式是公司和司機雙輸，很難推行，并且沒有觸及出租車行業的行政審批問題，而這才是問題的關鍵。一語成讖，這個待批的新方案最后不了了之。
2004：行政訴訟破局
邵長良的研究材料是由余暉轉到《中國經濟時報》社的。當時，余暉正參與國務院發展研究中心的項目，同其他27名學者一起討論行政審批制度改革。
2002年，是行政審批制度改革啟動的第二個年頭。此前，由于缺少規范制度，中國一直存在大量不合理的行政審批項目，開一個批發市場，要找100多個單位審批蓋章。2001年，隨著中國加入WTO，行政審批改革提上日程。
余暉正是28名首批行政審批制度改革專家咨詢組成員之一，“出租車行業在我們當初討論行政許可法的時候一直有涉及，大部分學者都認為這樣一個行業沒必要設立行政許可。”余暉回憶，“當時我們覺得，中央級別的行政許可里，有70%都是可以廢除的。”
2004年7月1日，《行政許可法》正式生效。雖然此前一天國務院頒布412號令，公布了保留下的行政審批項目，其中也包括出租車行業。但這部被稱為“陽光法案”的《行政許可法》對于政府實施行政許可的設立依據、實施程序均有相當程度的規范，出租車行業壟斷的堅冰似乎出現了裂縫。
田乾峰當時是《京華時報》的記者，編輯徐一龍給他派了一個選題——幾名司機要在行政許可法實施的當天去申請個體出租車牌照。7月1日，田乾峰起了個大早趕到運管局，見到了那三名司機——邵長良、王學永和車殿光。
接待的工作人員顯然有點蒙，1994年以后，北京市出租車管理部門就沒有受理過個體出租車運營申請。一個工作人員開始說“沒這項業務”。領導趕到后又迅速改正錯誤，“這個業務剛開張”。第二天新聞見報，大量司機開始涌向運管局去申請個人運營資格。
7月12日，3名司機收到了不予批準的回復，依據是《北京市“十五”時期交通行業發展規劃》，即1648號文件，這份規劃文件提出，北京市2005年出租車數量應該控制在6萬輛。田乾峰一度以為這條新聞該結束了，但是3名司機開始申請聽證會，7月23日申請不批準，3名司機決定發起行政訴訟。
這場行政訴訟當即引發關注，幾十名司機也試圖效仿邵長良他們，但未被立案。
這是場蓄謀已久的訴訟——邵長良很清楚《行政許可法》的分量。很早之前他就開始和一些司機、學者商量利用這個契機推動出租車行業改革。
韓冰是當時免費給邵長良、王學永、車殿光提供法律援助的律師。拿到邵長良等人的材料，韓冰覺得，雖然出租車運營權在行政許可的設立以及具體規定上均與《行政許可法》有沖突，但規定不是可訴的具體行政行為，同時所涉目標太大難度過高。
最終定下的突破點，是運管局拒絕審批時，沒有通知邵長良等人有申請聽證和行政復議的權利。“這是個具體的可訴的行政行為，并且跟《行政許可法》的程序明顯不符，市運管局目標也相對小一些，所以我當時覺得，最低限度，聽證會還是有希望的。”韓冰回憶，“假如能進入聽證會環節，剩下的就好辦了。因為你說要管制，就必須給出管制的理由，6.6萬輛的數據是怎么計算的？個體申請為什么不批準？”
在拖了近3個月之后，案子終于開庭。原宣武區人民法院最大的法庭被記者、司機、運管局和出租車公司的工作人員擠滿了。
當時可能沒有人想到，這次開庭將會是這個案子唯一的一次開庭。漫長等待過后的2005年10月24日，王學永等人拿到了一份6頁的判決書，敗訴。繼續上訴，北京市第一中級人民法院在當年12月直接作出終審判決——維持原判。
這場一年多的訴訟磨掉了邵長良等人最初的希望，而出租車行業的行政許可制度依然頑強如初。
2006：算不清的出租車成本
2006年北京出租車調價聽證會前夕，學者郭玉閃終于看到了北京出租車行業的第一份，也是迄今唯一一份企業財務審計報告。這份長達128頁的審計報告中的諸多內容都讓他感到震驚——2003年，首汽公司的成本里有170多萬元的“工作餐費”，銀建公司黨委書記的月工資為21544元。郭玉閃對媒體表示，“北京市的出租車還沒有到上漲租價的時候”。
在此之前，出租車公司利潤與成本，對公眾來說一直是個謎。
2006年，為申請出租車調價，北京市6家出租車企業聘請了嘉信達會計事務所對企業的成本利潤進行審計。審計結果顯示，出租車行業2005年的預估稅后利潤為3.61%，而2006年預估利潤低至1.68%。
出租車行業微利被作為漲價依據出現在了2006年4月18日北京市發改委公布的調價方案中。調價方案主要是提高出租車起步價格，從1.2元/公里提升到2元/公里，并取消政府與企業給司機的每月670元的油補，同時提出了建立租價油價聯動機制。
這一波漲價的背景是油價上調。2005年，由于油價持續上漲，北京市開始從財政中拿出一部分對出租車行業發放燃油補貼，同時通過漲價解決油價上漲的呼聲開始出現。
然而“漲價”在當時并不被司機看好，很多司機認為，漲價以后公司不用支付油補，而漲價帶來的乘客減少的風險卻由司機承擔。董昕當時做了一個關于調價的調查，143名司機中反對調價的占96.61%。
反對漲價的學者認為，壟斷行業的真實成本需要考量。余暉指出，壟斷行業的定價權在政府，所以各個壟斷企業都有將企業成本做高，利潤做低，然后跟政府叫窮的沖動。而事實上，行業利潤被變成行業內各級人員享受的福利，簡單漲價不如變數量管制為質量管制和安全管制。
4月19日，方案發布后的第二天，北京市發改委公布了調價聽證會的代表名單，其中司機代表僅有兩名，一名由工會推薦，一名由出租車公司推薦。長期關注出租車領域并且反對出租車漲價的，只有人大代表沈夢培入選代表名單。這場事關出租車行業利益格局的聽證會只有10個旁聽名額。
從2002年就開始關注出租車行業，并且兼國家發改委政府價格工作專家咨詢委員會委員的余暉沒能成為這次價格調整的聽證代表。但余暉同王克勤、郭玉閃一起，找來記者、人大代表、司機，組織了一場“對北京市出租車提價的質詢和研討會”。
4月26日，聽證會在首創股份新大都飯店舉行。最終出現的調價方案仍然保留了企業每月100元的油補，最終方案14人贊成，2人總體贊成，9人反對，其中2名司機代表全部表示支持漲價。反對漲價的清華大學法學院副教授陳建民事后對媒體表示，一名人大代表在會上說他聽到的民意是90%反對漲價，但是這名代表自己支持漲價。
“企業就該通過競爭優勝劣汰”，回頭看這場漲價的爭論，郭玉閃說自己的觀點一直沒有變化，“企業控制不了成本就應該出局，你做不好憑什么要消費者埋單？”
2012：沒有到來的改變
2012年8月16日，《北京市“十二五”時期交通發展建設規劃》公布，意味著2015年以前，北京市不會投入任何新的運力。
根據公開數據，北京市1995年的出租車數量為5.6萬輛，到2003年年底已經達到6.5萬輛，“變成大企業格局之前，政策上雖然禁止，但因為各種關系還是有一些指標流出。到2000年以后，幾家大企業形成，政府很難說只給一兩家私下發牌照，如果都發數量太多又可能對管制政策形成沖擊，所以大公司化以后數量幾乎就沒變過。”郭玉閃對記者這樣解釋出租車數量的變化。
早在2007年，根據國務院領導的指示，國務院發展研究中心課題組就曾對我國出租車行業發展做了考察和調研。王克勤、余暉也是當時的課題組成員。課題組的研究報告指出：“一些地區因為多年沒有新投放運力，已經造成運力明顯不足，并導致一系列相關問題。”
北京市交通委則對媒體表示，6.66萬輛是上世紀90年代的規模，10多年來總量沒增加，需求的確存在缺口。但一座城市的出租車保有量不能因為乘客需求增加而無限制增多。北京每輛出租車每天大約運行400公里，但空駛率達到30%至40%，無限制地增加出租車數量，不僅會加劇城市擁堵，且不環保。
有關部門同時表示，將通過在五環路內增加出租車停靠點，大力發展電話預約叫車業務來解決“打車難”。
“現在沒有什么改革的動力，利益已經固化，放開牌照對企業的利益觸動太大。”從2004年開始跟王克勤一起研究出租車行業，郭玉閃跑過三十多個城市做出租車調研。而他創立的傳知行社會經濟研究所一直保持對出租車行業的關注，每年都會出一個出租車行業報告。
郭玉閃偶爾也會感到厭倦，“每次都跟媒體說一樣的東西，但是看不到什么改變。可是轉念一想，如果不說了吧，這么個小行業，可能就真沒有人關注了。”
維權司機們也都覺得厭倦了，一切都好像在原地打轉。2004年，國務院曾經發布81號文件禁止收取風險抵押金，邵長良在當年找到交通委投訴出租車公司仍然在收風險抵押金。2008年，《勞動合同法》出臺，王學永又找到運管局申請取消風險抵押金，認為這與《勞動合同法》不符，市勞動部門隨后宣布禁止收取風險抵押金。
“但是你看，現在開車還不是要收押金？”王學永攤開手，一臉無奈。如今他的維權戰友們很多都離開了這個行業——邵長良說自己搞起了農業調研，董昕轉了一圈又干回了會計的老本行。
“我后來想，我維了這么多年權，我到底在維什么呢？”王學永摸了摸自己的腦袋，這個黑車司機好像是在向別人發問，又好像是在喃喃自語。
