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2024年11月24日
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摘要：隨著我國城市建設規模的不斷擴大，城市地下空間的開發利用對于整個社會發展具有重要影響。2007年出臺的《物權法》明確建設用地使用權可在土地的地表、地上及地下設立，確立了地下空間使用權的用益物權的基本性質。2012年3月國土資源部出臺的《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》明確指出“鼓勵地上地下空間開發利用，完善地上地下建設用地使用權配置方式、地價確定、權利設定和登記制度。”。 由于空間上的天然附屬關聯及權利人的多元性，城市地下空間特別是在單建式開發項目中，很可能導致地下空間使用權與地表地上既有用益物權發生權利沖突。對于該類可能產生的權利沖突，《物權法》及相關地方法規仍缺乏具體可操作的規定，這困擾著地下空間的開發投資者及所涉其他權利人。本文將在我國現有的法律法規和政策框架下，對單建式地下空間開發利用中涉及的各方權利人提供一些建議，以期有助于當事人采取必要措施，減少權利間的沖突，保護己方權利并對已造成的損害尋濟。
關鍵詞：地下空間 單建 既有權利人 權利沖突 權利救濟
一、問題的提出
《物權法》第136條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”。該條法規確定了分層建設用地使用權，將地標、地上或地下的使用權統稱為“建設用地使用權”，沒有采用“空間權”或“地上權”的概念。
此外，《物權法》第136條在分層設立建設用地使用權的基礎上，僅規定“新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”。對于分層設立的建設用地使用權如何設定和登記，《物權法》沒有相應的規定。由于“不得損害已設立的用益物權”只是原則性的規定，對分層設定的權利的保護不夠充分，對權利沖突的預防也顯著不足。筆者擬對上述“空間權”、“空間使用權”、“地下空間使用權”概念做出辨析后再來分析權利沖突的問題。
二、相關概念辨析
城市地下空間是指城市地表以下或地層內部可供人類利用的區域，是地下空間的主要和基本種類。城市地下空間權是指權利主體基于歸屬或利用的需求對城市地下空間所享有的各類權利的總稱，是于“地中橫切一立體空間而以之為標的物設定的權利”， 在法學界往往被簡稱為“空間權”或“地下空間權”。
2007年出臺的《物權法》沒有采用“空間權”、“空間使用權”等概念，而是把建設用地使用權分層化。2007年12月30日發布的《土地登記辦法》第五條，明確將“宗地”定義為“土地權屬界線封閉的地塊或者空間”，使得宗地不再僅僅是一個平面的概念，而且還是個立體的三維空間的概念了。
總體來說，我國沒有法規對“地表”、“地上”和“地下”精確劃分，在城市土地日趨緊張，各種形態的地下空間開發利用逐漸出現的時代背景下，建設用地使用權分層引發的權利沖突很難避免。
三、立法現狀及不足
（一）物權法出臺前
1997年頒布的《地下空間規定》是我國第一部專門規定城市地下空間開發利用的國家層面的行政法規，該規定為我國城市地下空間開發利用的開展做了奠定了基礎。但由于頒布時間較早，這部法規主要目的更多是為解決地下空間開發實踐中行政管理的權限和依據問題，而對地下空間開發利用本身的權利性質及權利取得程序等內容沒有也無法進行界定與規范。
在物權法出臺前，地方層面對于地下空間開發利用的規定較少。2005年11月3日出臺的《浙江省土地登記辦法》規定依法獨立使用的地下空間，縣級以上人民政府可向使用者核發地下空間土地使用權證書。 2006年7月20日《上海市人民政府關于印發上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定的通知》采用了“地下土地使用權”之概念，對于地下空間開發建設的用地的供地方式、審批程序做出了較為原則的規定。
（二）物權法及其之后各地地方法規
1、國家層面法規
2007年3月16日頒布的《物權法》第一百三十六條規定，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”2007年10月28日《中華人民共和國城鄉規劃法》對于城市地下空間的開發和利用做了原則性的規定，要求地下空間開發利用應當符合城市規劃并履行規劃審批手續。
2、地方層面法規
自《物權法》出臺后，各地對于地下空間開發利用出臺了諸多規定，由于本文的主題和篇幅所限，將從以下四個方面對若干省市的有關規定進行歸納總結：
1)概念
大部分省市采用了“地下建設用地使用權”或“地下空間建設用地使用權”的概念，例如深圳市、福州市、廈門市的有關規定明確規定開發利用地下空間應當取得地下建設用地使用權， 也有少數省市采用了“地下空間使用權”的概念。總之，各地對這項權利概念的描述雖有不同，但可以看出均確認對地下空間開發利用的權利是一種獨立的權利。
2)結建與單建
大部分省市將地下空間開發利用區分為“結建”和“單建”兩種形式。 以天津市的規定為例，結建項目是指結合地表建筑一并開發建設的地下建設項目；單建項目是指獨立開發建設的地下建設項目。根據有關規定總結，兩種開發方式下地下空間國有土地使用權取得方式不同：采用結建方式的，通常將地下空間連同地表作為一個整體確定建設用地使用權；采用單建方式的，單獨批供地并單獨辦理地下土地使用權登記發證。
3)關于地下空間建設用地使用權的取得方式、出讓金、使用年限之規定
各地法規對于地下空間建設用地使用權的取得方式、使用年限、出讓金及程序之規定存在差異，規定的可操作程度亦參差不齊，以下以規定較為清晰的地方規定為例。
取得方式：一般而言，符合《劃撥用地目錄》的地下空間建設項目，其地下空間建設用地使用權取得可依法采用劃撥方式，而經營性地下空間開發建設則需采用招標、拍賣、掛牌等方式， 此外在符合有關規定的情況下，還可以采用協議出讓、租賃等方式。
使用年限：根據蘇府規字[2011]8號文第十條之規定，地下空間建設用地使用權出讓年限根據法律、法規規定的用途確定，但不得超過相同用途的地表建設用地使用權出讓最高年限。
出讓金：采用有償方式出讓的地下空間建設用地使用權，出讓金通常根據地下建設所在地塊相對應用途的基準地價折算為樓面地價的一定比例收取。
4)地上、地表、地下范圍及權利沖突協調
根據我們對若干省市相關規定的研究，地方層面的法規對于《物權法》所稱的“地上、地表、地下”之具體含義和范圍并未做出進一步的規定，對于地上、地表、地下可能存在的不同權利人之權利沖突僅有非常原則的規定。
（三）現行立法不足之處
當前立法中對地下空間開發利用權利的設定及如何解決地下空間利用權與地上地表其他權利的沖突仍存在明顯的不足與缺漏之處，主要體現為以下幾點：
1、權利設定方面，地下空間民事權屬的立法欠缺，導致民事法律權利義務關系不清晰。
物權法136條及其出臺前后的各地方法規，對地下空間使用權的權利范圍缺乏明確標準，對地下空間權利與地表、地上既有權利的關系僅作原則性規定；這導致新設定地下空間權利與地表既有權利人間有權利沖突之可能，但無現行法律規范做解決沖突之依據。
2、權利沖突解決方面，私法規范缺乏明確規定，公法調整存在天然不足。
《物權法》第136條確立了分層建設用地使用權，但對于新設立的建設用地使用權與在先用益物權之間的沖突解決規則之規定顯然過于簡略，不具有可操作性。 目前，我國調整土地使用權的主要是行政法規等公法規范，而以公法來解決同一地塊不同空間的各用益物權的沖突問題只能停留在管理層面。實際上，地下空間利用權與其他用益物權發生沖突，更多是平等民事主體間關于財產性利益的沖突，而非行政主體與使用權人之間的垂直的管理關系，公法調整權利沖突存在著天然不足。
3、行政管理以部門規章和地方立法為主要依據，這些規范性文件效力級別較低，缺乏統一標準，造成地下空間的開發利用存在多頭管理與無人管理并存的矛盾。
一方面，目前各類地下工程因為其工程性質不同而由不同行政部門管理，多個管理部門無統一規劃，各司其職，造成管理體制的多頭與無序。另一方面，開發建設單建式地下工程，現行法規中又未明確應向哪個部門申請，接受申請的部門又應根據什么規范性文件來核發規劃許可，這些都是實踐中不明確的問題，從這個角度看，地下空間開發利用又面臨著無人管理的困境。
四、權利保護的探索與建議
（一）地下空間使用權設立（出讓）主體角度
1、對于地下空間使用權的設立，只有土地所有權人可作為初始設立主體。
在普通建設用地使用權中，土地所有權人只是將建筑物、構筑物及其他附屬設施所占用的空間轉移給建設用地使用權人，未利用的地下空間仍屬于土地所有權人所有。因此，土地所有權人有權設立地下空間權。土地所有權人在規劃設立單建式地下空間項目時，應充分考慮地表、地上既有用益物權，避免設定與既有權利范圍重疊的地下空間權利。為明確地下空間權利行使的空間范圍，目前的趨勢是對地表地上及地下空間權利人的權利范圍進行立體化明確，防止新設定權利與既有權利在空間上發生重疊。
2、如何判斷公共利益并在公共利益與私權利之間做出權衡。
我國目前存在因公共利益設立地下空間權利、開建地下工程的情形。在此類情形下，地下空間權利設立主體需要權衡公共利益與受其影響的既有私權，如何判斷公共利益并在公共利益與私權利之間做出權衡是值得權利設立主體謹慎考慮的問題。
如何判斷公共利益并在其與可能影響的私權利之間權衡是一個大而艱深的命題，筆者并不意在對其進行深入探討。 簡單說來，政府行政部門作為地下空間權利設立主體在面臨這一問題時，應以平等協商為基礎，杜絕簡單多數決，補償應公平、市場化。同樣，對公共利益的判斷標準和有權主體需要有關法律對其進行進一步的明確。
（二）地下空間權利人的角度
1、對地下空間使用權進行確認登記，并對地下建（構）筑物進行產權登記。
地下空間使用權作為一項用益物權，需要遵循物權變動的基本原則。對于地下空間權利人來說，只有確認登記的地下空間使用權，才具有物權法上的物權效力，因而地下空間使用權的確認登記對權利人來說十分重要。目前，我國各省市地方法規對地下空間使用權及地下建（構）筑物的權屬確認登記尚未形成統一標準。各地的普遍做法為地下空間使用權的權屬登記以建設用地使用權登記規范為適用標準，地下建（構）筑物的權屬登記以房地產登記方面的規范為適用標準。
2、恰當行使權利，遵循基本義務。
地下空間使用權人應當遵循因相鄰關系而產生的義務，減少時間、空間、方式上對地表地上既有權利產生的妨害。 如未能履行此類義務，侵害了地表地上既有權利人的利益，應當對既有權利人造成的損失按照《侵權責任法》相關規定承擔侵權責任。當然，地下空間使用權人也可引用法律規定的免責事由，從來減輕或免除自己的責任。例如，受害人故意利用地下空間開發利用的行為造成自己損害，應當免除地下空間權利人的侵權責任。 如果地下空間權利人能夠證明不可抗力是造成損害的全部原因，也可以免除賠償責任。
（三）在先用益物權人的角度
1、參與設立程序
在先權利人應當被允許參與所涉地塊地下空間使用權的設立程序，對地下空間權利將對其用益物權產生的影響提前做出判斷或者提出異議，而不應被排除在地下空間權利設立程序之外，僅僅在權利受侵害后被動的請求侵權人承擔侵權責任。
對此問題，日本立法例上有肯定的做法。按照日本法律規定，地下空間權利的設立要征得其他土地使用權權利人的同意，此種安排可以有效減少其他權利人與地下空間權利人在權利行使上發生的沖突。因此，筆者認為為協調地下空間權利人與既有用益物權人之間的利益，減少各權利行使過程中的沖突，有必要借鑒日本立法例，規定設立地下空間權利，應征得該地塊既有用益物權權利人的同意。
2、與地下空間權利人設立地役權。
在地下空間權利與該地塊既有用益物權發生沖突的情況下，與其在法律上界定何者利益優先不如將選擇權交于當事人自身——通過協商進而通過權利的自我約束和補償機制，務實地解決糾紛、化解矛盾。 我國《物權法》規定的地役權制度，不僅適用于“橫向”不動產之間，也適應于“縱向”的土地上下空間之間。 因此，地下空間也可以成為地役權的客體。既有權利人與新設立的地下空間開發使用人建立地役權，有助于更好協調各自權利的行使，從而使新設立的地下空間開發利用權，不損害地表及地上已設立的用益物權。
五、權利救濟探索
（一）特殊侵權責任之承擔
地下空間使用權與地表地上在先用益物權發生權利沖突，發生了一方權利受損的情形，另一方應當對此承擔侵權責任.一般地，由于地下空間使用權與在先用益物權性質上均屬于物權，因而受侵害一方主要的權利救濟手段包括請求對方排除妨害、對侵害的物權標的恢復原狀以及對造成的經濟損失訴請賠償。
值得注意的是，《侵權責任法》在第9章關于高度危險責任的條文中，規定了地下挖掘損害責任，這是一個新的特殊侵權責任。 由于這一侵權責任屬于特殊侵權類型，因此適用無過錯歸責原則，受害人的舉證責任較為簡單，一般來說只需證明地下挖掘人的行為對其造成了人身或財產損害即可以。
（二）建立統一的管理組織
如前文所述，我國目前地下空間利用的管理體制存在多頭管理與無人管理并存的矛盾和弊端。因而，有必要建立統一的管理組織，例如城市地下空間管理委員會，對城市地下空間利用進行一元化管理。 這一組織不僅可彌補多頭管理在地下空間使用權設立、行使過程中的不足，也有利于建立地下空間權利人與地表地上在先用益物權人之間的權利協調與糾紛解決常規機制。
六、結論
城市地下空間的合理開發、利用對于整個社會發展起著巨大的推動作用。我國現行法律法規對于城市地下空間的開發利用的規定存在很大的空白之處。對于地下空間使用權與地表地上在先用益物權極有可能產生的權利沖突，《物權法》及地方法規缺乏具體可操作的規定。
筆者認為，立法應當盡快確認地下空間使用權是一種獨立的用益物權，同時充實該權利與其他用益物權發生沖突時的解決規則。在現行立法得以完善之前，單建式地下空間開發項目中的權利設定主體、地下空間權利人及在先用益物權權利人均可采取必要措施，以期減少權利間的沖突，保護自身權利，并對已造成的損害通過多種方式尋求救濟。
