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2024年11月24日
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蔡繼明，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院責(zé)任教授、博士生導(dǎo)師。現(xiàn)任清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，理論經(jīng)濟(jì)學(xué)科負(fù)責(zé)人，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)位委員會(huì)委員，人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任，美國(guó)哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院富布賴特訪問(wèn)學(xué)者，城市化委員會(huì)專家委員、民進(jìn)中央常委，民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任；民進(jìn)北京市副主委。
我國(guó)目前的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距已經(jīng)由2.5倍擴(kuò)大到3.3倍。近兩年來(lái)雖然農(nóng)村居民人均純收入的增長(zhǎng)速度略高于城市居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度，如果考慮到城鎮(zhèn)居民享有各種補(bǔ)貼、勞保福利和社會(huì)保障等隱性收入，以及農(nóng)民尚需從純收入中扣除用于再生產(chǎn)的部分，我國(guó)的城鄉(xiāng)居民收入實(shí)際差距仍高達(dá)4-5倍，居于世界領(lǐng)先水平。
我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大的主要原因是城市化速率嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。我國(guó)從1978年到2011年33年中，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)９.8％，大大高于同期資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家年均增長(zhǎng)2.5％、世界年均增長(zhǎng)３％和發(fā)展中國(guó)家年均增長(zhǎng)５％的速度。但我國(guó)的城市化水平僅從1978年的17.92％，提高到2011年的51%。考慮到目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平是以城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y(cè)算的，而城鎮(zhèn)人口定義為“城鎮(zhèn)戶籍人口+暫住人口”，暫住人口又是以在城鎮(zhèn)有固定工作、居住半年以上為標(biāo)準(zhǔn)的，而所謂51%的城鎮(zhèn)人口中，至少有10%屬于進(jìn)城的務(wù)工農(nóng)民，他們并沒(méi)有真正變成城市居民！由此可見(jiàn)，我國(guó)實(shí)際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。
正是由于我國(guó)目前城市化真實(shí)水平過(guò)低，18.2億畝的耕地分?jǐn)偟?.2億多農(nóng)戶，戶均不到10畝地，不僅遠(yuǎn)低于美國(guó)（300倍）、歐盟（30倍）和日本及韓國(guó)（3倍），而且遠(yuǎn)低于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最低水平（50畝）。以如此世界上幾乎是最小的家庭耕地規(guī)模，要讓農(nóng)民脫貧致富奔小康，是完全不可能的。縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的根本途徑，是加快城市化進(jìn)程，一方面使轉(zhuǎn)化為城市居民的農(nóng)民本身收入水平和生活水平有大幅度提高，另一方面使較少量留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民耕種較多的土地，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而大幅度提高務(wù)農(nóng)的收入。
我們認(rèn)為，從“十二五”時(shí)期開(kāi)始，我國(guó)要用20年時(shí)間首先解決“半城市化”問(wèn)題，也就是說(shuō)，要以平均每年2000萬(wàn)人的速度，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問(wèn)題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利。然后，我們?cè)儆?0年時(shí)間，以每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度，到2050年，使我國(guó)的城市化水平提高到85%左右。只有這樣，才能達(dá)到基本現(xiàn)代化的要求。
正因?yàn)槿绱耍覀兘ㄗh將加快城市化進(jìn)程，確定為我國(guó)今后40年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略。
城鄉(xiāng)二元土地制度的障礙
制約我國(guó)城市化進(jìn)程的一個(gè)重要因素是我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度。
我國(guó)憲法規(guī)定：城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權(quán)、同價(jià)。
首先，憲法賦予了國(guó)有土地所有者（國(guó)務(wù)院作為代表）對(duì)其土地?fù)碛腥慨a(chǎn)權(quán)，包括占有權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)、剩余索取權(quán)等，而集體土地所有者卻不能買(mǎi)賣其土地，其所有權(quán)是殘缺不全的。
其次，國(guó)有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租給任何合法的經(jīng)濟(jì)主體（包括國(guó)有企業(yè)、非公有制企業(yè)以及外資企業(yè)），而集體土地使用權(quán)只能首先在集體成員內(nèi)部初始配置，但宅基地使用權(quán)不能抵押和轉(zhuǎn)讓給集體成員之外，農(nóng)地的承包權(quán)亦不能抵押，其流轉(zhuǎn)也受到一定限制。
再次，土地管理法規(guī)定，任何個(gè)人和單位從事建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地。農(nóng)民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設(shè)用地上建設(shè)的住房既不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，這就堵塞了農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)收入的渠道。
上述城鄉(xiāng)二元土地制度，嚴(yán)重地阻礙著我國(guó)城市化進(jìn)程。
首先，農(nóng)民分享工業(yè)化城市化的平等權(quán)利受到限制。工業(yè)化城市化進(jìn)程中凡是需要占用農(nóng)村集體土地的，無(wú)論是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式變成國(guó)家所有，而政府對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，完全是單方面壟斷定價(jià)，其水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地的真實(shí)價(jià)值或機(jī)會(huì)成本，二者的差額被地方政府攫取。從2003年到2008年，政府得自土地出讓的凈收益高達(dá)1.7萬(wàn)億，僅2010年全國(guó)土地出讓金就高達(dá)2.9萬(wàn)億，同比前年增長(zhǎng)106.2%，超過(guò)了全國(guó)財(cái)政收入的三分之一。很多地方政府的土地出讓金超過(guò)了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入。這種征地制度剝奪了4千萬(wàn)失地農(nóng)民平等分享土地增值的權(quán)利，其中相當(dāng)大一部分成為就業(yè)無(wú)崗、務(wù)農(nóng)無(wú)地、社保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，完全被排除在工業(yè)化城市化進(jìn)程之外。
其次，農(nóng)村人口城市化滯后于土地空間城市化。現(xiàn)行的征地制度促使地方政府熱衷于通過(guò)征地不斷擴(kuò)大城市的空間，并歡迎農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工推進(jìn)城市建設(shè)，但本能地抵制農(nóng)民工在城里落戶，因?yàn)榍罢邥?huì)增加政府的收入和官員的政績(jī)，而后者則會(huì)增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)的人口城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化和空間城市化：改革開(kāi)放以來(lái)，城市的空間擴(kuò)大了4倍，而城市的戶籍人口只擴(kuò)大了2倍，1.5億左右被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口中的農(nóng)民工，實(shí)際上處在半城市化或偽城市化狀態(tài)，而占其中70%的新生代農(nóng)民工，則處在城市和農(nóng)村兩方面都難以融入或難以被接納的尷尬局面，如不妥善解決，必將成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
再次，農(nóng)民的土地不能為他們進(jìn)城落戶提供財(cái)產(chǎn)支持。農(nóng)村居民的住房（連同宅基地）不能抵押，亦不能向城鎮(zhèn)居民出售，高達(dá)60-70億平方米的小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)入市場(chǎng)，這一方面堵塞了農(nóng)民唯一能夠抵押融資的渠道，另一方面抑制了農(nóng)民房產(chǎn)的資本化，使他們的土地不能為他們進(jìn)城落戶提供財(cái)產(chǎn)支持。
不僅如此，農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地17萬(wàn)平方公里，超過(guò)全國(guó)城市建成區(qū)總面積3倍以上。即使簡(jiǎn)單地通過(guò)舊村改造和新村規(guī)劃，就可以至少節(jié)省出三分之一的建設(shè)用地。但是，我國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程中急需的這筆巨量的寶貴的土地資源，并沒(méi)有按照市場(chǎng)原則給農(nóng)民帶來(lái)巨額財(cái)富：這些土地或者大部分沉睡在廣袤的農(nóng)村，或者被地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有建設(shè)用地。此外，很多城市旨在徹底鏟除城市中農(nóng)村集體土地所有權(quán)殘余的城中村改造，無(wú)疑將切斷農(nóng)民長(zhǎng)期分享城市土地增值的源泉，同時(shí)也會(huì)使被驅(qū)趕出城中村或“貧民窟”的農(nóng)民工的居住成本大幅度提高，抬高他們進(jìn)城落戶的門(mén)檻。
最后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。目前的土地制度和政策，不是限制農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓，就是規(guī)定無(wú)償退出。由于缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，兩億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都在農(nóng)村保留著宅基地和承包地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)額不足10%，這不僅使農(nóng)民工難以獲得在城里安家落戶和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的資金，而且難以斬?cái)嗯c農(nóng)地千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，從而阻礙了農(nóng)地向種糧大戶的集中即農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化難以推進(jìn)。
深化土地制度改革，加快城市化進(jìn)程
1. 要根據(jù)中共十七屆三中全會(huì)的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步縮小國(guó)家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。
這意味著我們今后城市建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程如果要占用農(nóng)村土地，就應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)入市場(chǎng)，不能一律采取政府征收的辦法。因?yàn)檎魇站鸵馕吨淹恋亍白冃浴保ǜ淖兯袡?quán)性質(zhì)），作為“轉(zhuǎn)用”（轉(zhuǎn)變土地用途）的條件。土地用途的改變本來(lái)應(yīng)該去用規(guī)劃去管，而不能用所有權(quán)去管：如果按照規(guī)劃某片地不能建住宅，就是把它變成國(guó)有土地也不能建；如果按照規(guī)劃能建住宅，就是農(nóng)村集體所有的土地也應(yīng)該能建住宅。在土地用途管制上應(yīng)該是一視同仁的。
政府征收農(nóng)民土地的唯一根據(jù)是公共利益的需要。但憲法只是強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說(shuō)只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國(guó)有土地，正如城市大量的國(guó)有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國(guó)有宅基地也不是為了公共利益的需要。可見(jiàn)，憲法有關(guān)征收農(nóng)民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個(gè)必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂(lè)場(chǎng)等等，那就不能征收農(nóng)民的土地，而是要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，從而允許改變用途但不改變性質(zhì)。
但是，現(xiàn)已公布的土地管理法修改草案，仍然強(qiáng)調(diào)只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內(nèi)擴(kuò)大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來(lái)，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國(guó)家征收為國(guó)有土地，而今天沒(méi)有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因?yàn)槌鞘械姆秶诳深A(yù)見(jiàn)的未來(lái)總是在不斷擴(kuò)大。應(yīng)該嚴(yán)格按照憲法公益性征地原則和中共十七屆三中全會(huì)的精神修改土地管理法，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)從而與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。
2. 應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租
農(nóng)民住房的買(mǎi)賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這絲毫不影響集體土地產(chǎn)權(quán)的屬性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影響城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的屬性一樣。應(yīng)該讓農(nóng)民的住房和宅基地具有和城市居民同等的權(quán)益。與此相應(yīng)地，應(yīng)允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)。
小產(chǎn)權(quán)房存在的合理性就在于它以比較低的價(jià)格讓城市中低收入階層實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的夢(mèng)想，它實(shí)際上緩解了城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的壓力。有人說(shuō)這是擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)，我認(rèn)為這是強(qiáng)詞奪理：平抑房地產(chǎn)價(jià)格怎么是擾亂市場(chǎng)呢？它影響的不過(guò)是現(xiàn)行地產(chǎn)商的利益和政府土地財(cái)政，但是對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是有利的。而對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，增加了他們的財(cái)產(chǎn)收入，也是有利的。如果小產(chǎn)權(quán)房是集體共同開(kāi)發(fā)的，則壯大了集體經(jīng)濟(jì)，同樣符合社會(huì)主義方向和黨的富農(nóng)惠農(nóng)政策。
3. 要允許有條件的農(nóng)村由農(nóng)民自主推進(jìn)城市化
所謂農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份在農(nóng)民自主城市化方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索。
農(nóng)民自主型城市化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉，國(guó)家應(yīng)承認(rèn)其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導(dǎo)。
城中村改造也可以在不改變集體土地所有制的條件下，按照城市的統(tǒng)一規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主完成。如果我們?cè)试S列入城市規(guī)劃圈但并非出于公共利益需要的農(nóng)村集體土地可以進(jìn)入市場(chǎng)，那么，已經(jīng)處在城市圈內(nèi)的城中村，在按照城市統(tǒng)一規(guī)劃加以改造的同時(shí)，繼續(xù)保持集體所有權(quán)的性質(zhì)，也就是題中應(yīng)有之義了。我們應(yīng)該充分地相信農(nóng)民弟兄完全有能力在自己的土地上建設(shè)好管理好城市。
