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2024年11月24日
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如果從夜晚的天空俯瞰首都，北京城像一個(gè)光芒四射的舞臺(tái)，但舞臺(tái)四周，你會(huì)發(fā)現(xiàn)一圈寂靜、灰暗的“項(xiàng)圈”。
“灰項(xiàng)圈”在學(xué)界有一個(gè)專(zhuān)用名詞：“環(huán)首都貧困帶”。2005年8月17日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行的一份調(diào)查報(bào)告首次提出：在國(guó)際大都市北京和天津周?chē)h(huán)繞著河北的3798個(gè)貧困村、32個(gè)貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬(wàn)貧困人口。
七年之后，2012年3月，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社在其聯(lián)合發(fā)布的首部京津冀藍(lán)皮書(shū)中再次指出，“環(huán)首都貧困帶”不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后。
在地理版圖上，環(huán)首都貧困帶并不屬于北京，但數(shù)百年來(lái)它們與北京毗鄰而居。作為京畿護(hù)衛(wèi)，貧困帶與北京唇齒相依，卻貧富云泥：當(dāng)古老的北京向著世界級(jí)的大都市急奔而去，部分居住在貧困帶上的鄰居們還停留在“走泥路”“住舊房”“沒(méi)新娘”的貧困狀態(tài)。
多年來(lái)，北京靠政治優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期吸吮著周邊地區(qū)的資源，雖然近年已開(kāi)始反哺，但歷史形成的“貧困帶”問(wèn)題依然存在。雖然有些貧困帶上的城市已從北京的發(fā)展中受益，更多的縣城仍亟待“脫貧”。
2011年，國(guó)家十二五規(guī)劃提出了建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈，給貧困帶開(kāi)出了一劑藥方，但北京與周邊地區(qū)的聯(lián)系、互動(dòng)機(jī)制是什么？這種機(jī)制如何影響、塑造其周邊地區(qū)的發(fā)展？“經(jīng)濟(jì)圈”如何破除“貧困帶”？答案仍舊待解。
京冀的貧困壕溝
貧困帶的“傷口”僅靠河北一劑猛藥幾乎難以“愈合”。必須保證北京在吸吮資源的同時(shí)，給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，形成一體化的良性互動(dòng)，而不是讓這座滿(mǎn)懷國(guó)際大都市夢(mèng)想的城市孤獨(dú)地成長(zhǎng)。
一條越來(lái)越深的“壕溝”涇渭分明地把北京與其近鄰——河北分隔開(kāi)來(lái)。
“壕溝”的一邊是氣派的高樓大廈和寬闊平坦的馬路，另一邊是低矮破舊的土坯房和崎嶇不平的小道，中共河北省委書(shū)記張慶黎甚至將其形容為“地界相連兩重天，歐洲非洲各一邊”。
事實(shí)上，“非洲”對(duì)“歐洲”已成包夾之勢(shì)，形成了一條環(huán)繞北京的貧困區(qū)域。2012年3月，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社在京發(fā)布首部京津冀藍(lán)皮書(shū)——《京津冀區(qū)域一體化發(fā)展報(bào)告（2012）》，報(bào)告稱(chēng)京津冀區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)為中心城市的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)梯度落差過(guò)大，而其中的“環(huán)首都貧困帶”問(wèn)題再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。
在該藍(lán)皮書(shū)的一篇分報(bào)告《河北省環(huán)首都貧困帶現(xiàn)狀研究》中，對(duì)比了從2004年至2009年的貧困帶地區(qū)京冀兩地的人均GDP、財(cái)政收入、農(nóng)村居民人均純收入三項(xiàng)收入指標(biāo)。其中2004年，三項(xiàng)收入指標(biāo)京冀比均在2倍以上，而2009年地區(qū)財(cái)政收入京冀比竟高達(dá)9倍以上。更重要的是，“五年內(nèi)，邊界兩側(cè)各項(xiàng)收入差距擴(kuò)大勢(shì)頭依然迅猛，邊界兩側(cè)農(nóng)村居民的生存狀態(tài)正在由不平等走向更大的不平等”。
“壕溝”越來(lái)越深
在認(rèn)真分析了京冀兩側(cè)的數(shù)據(jù)之后，韓勁想到了“壕溝”這個(gè)詞，并把它寫(xiě)進(jìn)《河北省環(huán)首都貧困帶現(xiàn)狀研究》報(bào)告之中。韓勁是石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院的教授，因從小生活在農(nóng)村，博士論文又是研究貧困山區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，對(duì)于貧困問(wèn)題一直比較敏感。2010年，韓勁受邀參與了保定的“十二五”規(guī)劃討論，她在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河北淶水縣與北京房山區(qū)僅隔著干枯的河道，差距卻異常明顯。“就拿養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，北京那邊每月400多元，河北這邊只有55塊。”韓勁說(shuō)。
“環(huán)首都貧困帶”最早出現(xiàn)于官方表述中是在2005年，彼時(shí)，環(huán)首都貧困帶被稱(chēng)為環(huán)京津貧困帶。2005年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行與河北省政府公布的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告稱(chēng)，由于歷史和主客觀多方面原因，河北與京津接壤地區(qū)形成一個(gè)貧困人口集中的貧困帶，并將京津以北連片的24個(gè)縣區(qū)作為研究對(duì)象。報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，改革開(kāi)放初期，京冀邊界兩側(cè)本處于同等發(fā)展水平，然而到了2001年，貧困帶上的24個(gè)縣在農(nóng)民人均純收入、人均GDP、地方財(cái)政收入分別是北京一側(cè)區(qū)縣的三分之一、四分之一和十分之一。
韓勁好奇的是，如今這三項(xiàng)指標(biāo)是擴(kuò)大了還是縮小了。她在研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，2004年至2009年，五年時(shí)間內(nèi)，京冀邊界地區(qū)財(cái)政收入落差以接近40%的年均環(huán)比增長(zhǎng)率超正常“增長(zhǎng)”，特別是 2010年北京地區(qū)財(cái)政收入的環(huán)比增長(zhǎng)率高達(dá)146.35%，而河北一側(cè)則呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。韓勁說(shuō)，較高財(cái)政收入就會(huì)在北京邊緣地區(qū)形成較高的社會(huì)公共服務(wù)水平，而河北省的表現(xiàn)卻恰好相反，為此，京冀邊界兩側(cè)的居民待遇的不平等會(huì)更加明顯。這種差距還特別體現(xiàn)在交通上，曾有人戲言，閉著眼坐在車(chē)?yán)铮灰_(kāi)始顛簸，就知道已進(jìn)入河北境內(nèi)。
與北京一側(cè)的強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)相反，2004-2009年，京冀邊界河北一側(cè)各項(xiàng)收入的增長(zhǎng)勢(shì)頭均在下降，“京冀邊界差距繼續(xù)拉大不僅是目前的事實(shí)，而且是未來(lái)的趨勢(shì)。”韓勁說(shuō)。
在2005年的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告中提到，貧困帶有24個(gè)縣（區(qū)），共有國(guó)家級(jí)和省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣21個(gè)，貧困人口180.4萬(wàn)人，貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入625元，占全省貧困人口的35.86%。
而河北省發(fā)改委與河北省扶貧辦2011年9月的調(diào)研報(bào)告顯示，截至2011年，環(huán)首都貧困地區(qū)有25個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，貧困人口235.9萬(wàn)人，占全省貧困人口的42.1%。值得一提的是，2011年，淶水縣人均生產(chǎn)總值為1.1萬(wàn)元，房山是4.4萬(wàn)元；全部財(cái)政收入，淶水是3億元，相鄰的北京一側(cè)，房山則高達(dá)117.5億元。從兩組數(shù)據(jù)可以看出，6年間，京冀兩側(cè)的差距并未縮小，反而有增大的趨勢(shì)。“不比不知道，一比嚇一跳。”中共河北省委書(shū)記張慶黎在今年2月底河北省扶貧開(kāi)發(fā)暨環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)建設(shè)工作會(huì)議上感嘆道。
長(zhǎng)期研究京津冀一體化的河北省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)李嵐認(rèn)為，因?yàn)樨毨?biāo)準(zhǔn)的提高，貧困人口肯定會(huì)增多，但京冀邊界兩側(cè)差距的確在拉大。
按照韓勁的分析，正常情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射能力和拉動(dòng)作用是以中心城區(qū)為極點(diǎn)在向外擴(kuò)展中緩慢下降的，“可從北京到了京冀交界處，這個(gè)緩坡變成了懸崖”。
貧困帶的“犧牲”
其實(shí)，在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)大國(guó)在發(fā)展過(guò)程中，均形成了龐大的首都經(jīng)濟(jì)圈和都市圈，但只有中國(guó)的首都周邊形成了龐大的貧困帶，這在世界范圍內(nèi)都是罕見(jiàn)的。
“環(huán)京津貧困帶”研究團(tuán)隊(duì)的負(fù)責(zé)人、河北省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)李嵐告訴《中國(guó)新聞周刊》，她曾去河北赤城縣調(diào)研，當(dāng)?shù)厝碎_(kāi)玩笑說(shuō)，他們的第二產(chǎn)業(yè)就是鐵匠鋪，三產(chǎn)就是小賣(mài)部。她曾到一家農(nóng)戶(hù)，兄弟兩人，哥哥五十多，弟弟四十多，都還沒(méi)有找著媳婦，其貧困程度可見(jiàn)一斑。
在2005年的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告中，將貧困帶的出現(xiàn)的原因歸結(jié)為，敏感的區(qū)位條件限制、自然條件惡劣、自然資源嚴(yán)重超采和退化、歷史上多次人為破壞和重大決策失誤、扶貧和生態(tài)保護(hù)決策和管理不能形成合力以及非市場(chǎng)化的資源環(huán)境分配方式的影響。作為當(dāng)年該報(bào)告的第一執(zhí)筆人，李嵐認(rèn)為，時(shí)至今日這些原因仍不過(guò)時(shí)。
從客觀上講，該區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境脆弱，適應(yīng)合理開(kāi)發(fā)利用的土地不足總土地面積的30%，難以形成有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但主觀上說(shuō)，由于這些區(qū)域多處于北京的上風(fēng)上水區(qū)，是首都的生態(tài)屏障，亦是城市供水水源地和風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)，所以國(guó)家和地方政府不斷加大對(duì)資源開(kāi)發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，這就限制了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
令李嵐感觸最深的是，為了防風(fēng)固沙，張家口、承德地區(qū)犧牲了許多大項(xiàng)目。如赤城縣共砍掉70多個(gè)可能造成水源污染的項(xiàng)目，關(guān)停壓縮了59家企業(yè)，導(dǎo)致近千人下崗，每年利稅損失近億元。豐寧縣關(guān)停了造紙、礦山等一大批工業(yè)企業(yè)，年減少工業(yè)產(chǎn)值20億元；為了防沙護(hù)草，豐寧縣共淘汰山羊35萬(wàn)只，馬驢騾3萬(wàn)匹，農(nóng)民每年直接減少收入近4億元。
類(lèi)似的例子俯拾即是。除此之外，該地區(qū)因地處要地開(kāi)放較晚也是影響發(fā)展的原因之一。河北省一位官員告訴《中國(guó)新聞周刊》，若干年前，一個(gè)新加坡公司在張家口投資生產(chǎn)大理石，出于某些原因，該項(xiàng)目后來(lái)被迫下馬，當(dāng)?shù)卣坏貌幌蛲顿Y商支付兩千萬(wàn)元違約金。
另一個(gè)令河北難以望京項(xiàng)背的是，因財(cái)力有限，造成了“同策不同利”，與北京政策待遇不對(duì)等。例如，在“村村通”公路補(bǔ)貼上，河北每公里只有3.5萬(wàn)元,而北京高達(dá)35萬(wàn)；生態(tài)移民上，河北省補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每人5000元，北京市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每人1萬(wàn)元；人工造林上，北京市的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為3000元/畝，而河北省只有200元。
事實(shí)上，這種政策待遇的不對(duì)等，某種程度上也加劇了環(huán)首都貧困地區(qū)與北京相鄰區(qū)縣發(fā)展的鴻溝和不平等。
木桶上的短板
在中國(guó)政府的“十二五”規(guī)劃中，京津冀區(qū)域一體化已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，而在此區(qū)域內(nèi)的貧困現(xiàn)狀影響著該戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。如果把京津冀區(qū)域一體化比作木桶，環(huán)首都貧困帶則是木桶上最短的那塊木板。
實(shí)際上，京津冀一體化的前身是上個(gè)世紀(jì)90年代中期提出的環(huán)渤海戰(zhàn)略。2004年2月，京津冀地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)在廊坊舉行，三方正式確定一體化的發(fā)展思路。然而，京津冀一體化的合作卻一路坎坷。
事實(shí)上，京津冀合作的難點(diǎn)在于首都、北京、天津和河北“四方”的關(guān)系，其中，經(jīng)濟(jì)合作還摻雜著政治因素，使得經(jīng)濟(jì)關(guān)系變得更為復(fù)雜，令單純依靠市場(chǎng)的力量無(wú)能為力。
在上述藍(lán)皮書(shū)的分析報(bào)告《京津冀區(qū)域一體化的問(wèn)題與癥結(jié)分析》一文中，李嵐指出，由于首都和政治因素的影響，平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系變得不平等，既無(wú)特殊政治地位又無(wú)特殊經(jīng)濟(jì)地位的河北處于弱勢(shì)，不能夠與京津平等對(duì)話(huà)。
李嵐舉例稱(chēng)，貧困區(qū)域曾多年無(wú)償向北京提供資源，即使后來(lái)有補(bǔ)償也沒(méi)有按照市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行科學(xué)計(jì)算，更沒(méi)有形成制度固定下來(lái)。特別是在河北省自身水資源嚴(yán)重短缺情況下，必須優(yōu)先保證首都用水，赤城縣幾十年來(lái)已向北京官?gòu)d、密云水庫(kù)輸水?dāng)?shù)百億立方米，這種方式只會(huì)加劇地區(qū)的貧困。
“京津一體化，首先是有互補(bǔ)、有競(jìng)爭(zhēng)才有合作。而貧困帶還吃不飽穿不暖呢，憑什么與要建國(guó)際化大都市的北京合作？”李嵐反問(wèn)道。
“水資源方面的犧牲是很難用錢(qián)來(lái)衡量的。”河北一位官員感嘆道。
觀察人士注意到，“十二五”規(guī)劃中，盡管提出推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，但重點(diǎn)是推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展，人們便不無(wú)理由地?fù)?dān)心西部貧困帶的脫貧問(wèn)題。“貧困帶問(wèn)題不解決，‘京津冀區(qū)域一體化’和建設(shè)‘首都經(jīng)濟(jì)圈’就是空談。”韓勁說(shuō)。
在韓勁看來(lái)，京津冀一體化的版圖中，天津是北京的出口，而河北是其腹地，目前因?yàn)樨毨У拇嬖冢魅趿烁沟氐淖饔谩Ｋe例說(shuō)，河北本可利用地緣優(yōu)勢(shì)成為北京的蔬菜基地，而事實(shí)是，山東蔬菜一減產(chǎn)，北京市場(chǎng)就感冒。河北省扶貧辦政策法規(guī)處處長(zhǎng)孫振憲告訴《中國(guó)新聞周刊》，河北在這方面起步晚，發(fā)展慢，觀念較為落后，反而有的山東菜商收購(gòu)河北的蔬菜，貼上自己的商標(biāo)進(jìn)入北京市場(chǎng)。
據(jù)韓勁觀察，在“十二五”規(guī)劃之前，京津冀一體化經(jīng)常被稱(chēng)為雙核帶動(dòng)，可效果遠(yuǎn)沒(méi)有長(zhǎng)三角、珠三角一帶，確立一個(gè)“老大”的效果明顯。而“十二五”規(guī)劃提出打造首都經(jīng)濟(jì)圈，確定這個(gè)核心之后，至少有利于統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。
李嵐也注意到，在北京的“十二五”規(guī)劃中，明確提出加強(qiáng)與周邊的合作，由能量積聚向能力擴(kuò)散轉(zhuǎn)變，重視與河北的合作。北京專(zhuān)家甚至提出發(fā)展河北就是發(fā)展北京的觀點(diǎn)，特別是在水資源補(bǔ)償上，貧困帶把種水稻改為玉米，省出的水供給北京，而北京每畝給550元的補(bǔ)貼，盡管這個(gè)補(bǔ)貼還沒(méi)有農(nóng)民租地的收入高，但北京的合作意識(shí)在不斷提高。“給予生態(tài)補(bǔ)償也是為了得到更多的水，這有利于區(qū)域合作可持續(xù)性。”李嵐說(shuō)。
困局待解
李嵐告訴《中國(guó)新聞周刊》，7年前在提出環(huán)京津貧困帶時(shí)，大家只關(guān)注了這個(gè)概念，而最大意義在于提出建立“生態(tài)經(jīng)濟(jì)特別示范區(qū)”的思路，“這個(gè)思路比較超前，到現(xiàn)在國(guó)家也沒(méi)有施行”。
所謂“生態(tài)經(jīng)濟(jì)特別示范區(qū)”，是國(guó)家為解決生態(tài)與貧困交織的突出矛盾而在典型的跨省級(jí)生態(tài)敏感區(qū)域建立的綜合性示范區(qū)。示范區(qū)通過(guò)制訂并組織實(shí)施區(qū)域特殊的相關(guān)政策，建立保證生態(tài)安全和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的各項(xiàng)體系，達(dá)到消除區(qū)域貧困和改善區(qū)域生態(tài)的雙重目的。
李嵐舉例說(shuō)，在土地問(wèn)題上，國(guó)家可以網(wǎng)開(kāi)一面，因?yàn)閺埣铱凇⒊械乱粠гS多土地沙荒嚴(yán)重，本就不長(zhǎng)糧食，可以搞一些生態(tài)型工業(yè)項(xiàng)目。“這一帶的優(yōu)勢(shì)是可以做綠色食品基地，有人來(lái)投資，可沒(méi)有土地指標(biāo)就建不了。”李嵐還建議，在其他方面也要給予環(huán)京津貧困帶傾斜支持，如在張承地區(qū)布局重大戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備項(xiàng)目、享受西部大開(kāi)發(fā)政策，減免重大項(xiàng)目建設(shè)配套資金等優(yōu)惠政策。
除此之外，李嵐提出，生態(tài)補(bǔ)償因涉及到不同的省市的不同地區(qū)，必須在國(guó)家層面建立一套管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)三地四方的關(guān)系，保證其順利運(yùn)行。
在河北省發(fā)改委聯(lián)合河北省扶貧辦所作的環(huán)首都貧困帶調(diào)研報(bào)告中亦提出，要改善基礎(chǔ)設(shè)施，探索建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展，加大扶貧開(kāi)發(fā)力度。為此，今年2月29日，河北省委、省政府在淶水縣召開(kāi)了全省扶貧開(kāi)發(fā)暨環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)建設(shè)工作會(huì)議。中共河北省委書(shū)記張慶黎在會(huì)上表示，要舉全省之力抓好環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)建設(shè)，經(jīng)過(guò)二三年的艱苦努力，打造展示扶貧開(kāi)發(fā)成果的一道靚麗風(fēng)景線(xiàn)，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展之路。
在此之前，河北省省長(zhǎng)張慶偉在全國(guó)“兩會(huì)”上向媒體表示，通過(guò)2到3年的努力，環(huán)首都地區(qū)的縣(市、區(qū))會(huì)有一個(gè)翻天覆地的變化。但一位研究環(huán)首都貧困帶的專(zhuān)家對(duì)此表示擔(dān)憂(yōu)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，“這些地區(qū)極為落后，單靠河北財(cái)政收入，砸多少錢(qián)下去都“聽(tīng)不到響聲”。必須有國(guó)家層面的支持，這些地區(qū)為首都做出了巨大貢獻(xiàn)，國(guó)家也應(yīng)該投資，否則僅靠河北的力量，大變樣可能只是美好的愿望。”
