時間：2024-05-23 11:40:04
來源：上觀新聞 作者：孫建平
【編者按】提高城市治理現代化水平是建設現代化大都市的重大任務。2023年習近平總書記在上海考察時首次提出“全面推進韌性安全城市建設”。在同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平看來，形成韌性安全城市建設的上海方案，必須探索可行的方法，確立“上海標準”，明確建設目標。為此，要進一步深刻認識和理解“韌性安全”的內涵特征和現實挑戰，把握韌性安全城市建設的關鍵能力，找到韌性安全城市建設的新動能。以下是他在城市風險管理論壇上的演講。
孫建平
今天，中國城市正在邁向新的發展階段。發展，意味著不斷克服挑戰。在中國式現代化的城市發展命題中，城市尤其是超大城市面臨著復雜而不可避免的發展挑戰和安全風險。2023年習近平總書記在上海考察時首次提出“全面推進韌性安全城市建設”，為上海建設人民城市，把高質量安全發展落到實處，指明了具體的方向。
“韌性安全城市”的提出，是上海這座超大城市治理的全新要求和自我超越，是具有長期戰略意義的新要求。形成韌性安全城市建設的上海方案，必須探索可行的方法，確立“上海標準”，明確建設目標。為此，要進一步深刻認識和理解“韌性安全”的內涵特征和現實挑戰，把握韌性安全城市建設的關鍵能力，找到韌性安全城市建設的新動能。
韌性安全城市建設的現實要求
2023年末，我國城鎮人口占比約為66.16%，而上海這個比例已達到89.3%左右。城市化發展到了新階段，面臨新的發展局面。如果把城市比喻成一個人，城市化的早期更像一個人的青年時期，困惑多是“成長的煩惱”，但有很多問題在快速發展中會化解掉。城市發展到今天，和人到中年遇到的問題類似，一方面城市有積累，有能力，有很多幸福的責任，但另一方面增長開始放緩，轉型的“沉沒成本”增加，而且“身體”難免出現各種各樣的復雜問題，有時候突然一次波動，表現出的脆弱性會超出人們的預期。
如何更好地理解中國式現代化安全城市發展面臨的新局面？在我看來，關鍵要認識到，復合風險對城市的挑戰日益突出。復合風險和城市管理條塊化之間的矛盾，要求我們必須以整體觀、系統論來構建總體城市安全能力。而韌性安全城市建設，正是應對這類復雜挑戰的戰略性指引和有效路徑。
城市的復合風險是在自然的、社會的多重因素影響下，在城市空間和人的行為制約和作用下不斷變化的風險。這類風險的特征，主要有以下幾點：
其一，致災因子是多重的。這一點在超大城市運行發展中表現極為突出。城市的復雜性決定了其遭遇的風險、發生的事故災難，往往是自然因素、社會因素等多重因素所導致的，很少由單一原因造成。同時，應該看到，城市物理空間的承載能力是有限的，基礎設施的承載能力也是有限的，而社會文化、社會認知對新發展階段的新現象還在適應中。可以說，這些不確定因子都可能給城市安全運行帶來風險。因此在研究中，早已無法用簡單的因果關系來解釋城市面臨的這些復合風險。
其二，城市的復合風險具有非常明顯的突發性與漸進性并存的特征。從風險的樣態看，城市面臨三類風險挑戰：一類是突發風險，過去被認為是小概率的事件最近幾年是日趨頻發；一類是運行風險，這是超大系統不可避免的風險，疊加并發時，危害巨大；一類是潛在風險，日積月累，管理難度大，治理成本高。這三類風險相互影響，相互轉化，在城市場域中常常是并存的。這些風險的變化方向難以預測，而城市往往又是人的集聚、要素的集聚，因此走向更加趨于不確定。因此，在城市安全治理上，可以說沒有什么“快捷鍵”，都要經過長期堅持、推進、適應、改進，尋找到最適合中國城市特征的最優解。
其三，超大城市的復合風險，具有擴散性和國際性的特征。這是由超大城市的城市特征和城市功能決定的。超大城市一般具有國際性、紐帶連接性等特征。打造國內大循環中心節點和國內國際雙循環戰略鏈接，是上海發展的戰略任務。當前，上海自貿試驗區全面對接國際高標準經貿規則，打造國家制度型開放示范區。從風險角度看，要更加警惕各類風險的擴散性和國際性特征，警惕各類突發事件和危機對政治經濟和社會生活帶來的漣漪效應。因此，各種風險防范手段和措施在應對此類復雜風險的有效性方面還要進一步提升。
應該看到，風險的復合化特征和城市管理條塊化之間的矛盾，是超大城市發展到一定階段后普遍面臨的長期挑戰。世界上眾多城市都在從城市實際出發探尋解決之道。韌性安全城市建設的提出，是對既有韌性城市理念的深化，也進一步明確了我國韌性城市建設是以安全為核心內容，以人民至上為基本價值判斷，為上海探索中國特色超大城市治理現代化新路指明了方向。
錘煉常態和逆境中的五種關鍵能力
韌性安全城市是城市治理能力的系統提升，其推進過程千頭萬緒。建設韌性安全城市，要考慮城市所處的兩種狀態，即常態和逆境。如果把城市比喻成一個人，平時他要有良好的健康習慣，有穩健的財務，要考慮到上有老下有小這些幸福的責任；在逆境中，他要能夠依靠自身的積累、自身的確定性和適應能力，穩健地穿越風險、快速恢復。
聚焦這兩種狀態，對于城市來說，應抓住五種關鍵能力。
1、形成打破邊界的聚合力。
常態下，落實城市日常安全運行管理，必須依靠多部門、全社會的協同，提高城市安全能力的“基本盤”。在這方面，上海有很多的成功經驗，也需要開展新的探索。
2023年10月，國務院安委會辦公室、應急管理部在廣東深圳召開國家安全發展示范城市創建工作現場推進會。國家安全發展示范城市創建工作作為一個重要抓手，將有助于推進城市構建清晰完備的責任體系，建立城市安全風險化解和聯防聯控工作機制，推動城市安全共建共治共享。讓條塊上的管理能力發生聚合，讓社會多元主體參與到韌性安全城市建設中，這些能力的積累正是為了讓城市在遭遇“逆境”時有所準備。
2、要構建軟硬結合的免疫力。
城市生命體要有免疫力，要能識別風險，也要有基本的免疫屏障。識別風險靠管理、靠機制，還要靠全社會對風險的認知和意識，這是軟實力。基本的免疫屏障主要就是指我們城市的關鍵基礎設施，這是硬基礎。“軟硬結合”才能保證城市的基本安全。
3、要培育精準發力的治愈力。
治愈力是指當城市功能受到沖擊時，治愈機制能夠快速啟動，是一種重要的管理能力和運行能力。治愈力要精準發力，快速阻斷風險傳導，將事故災害的影響控制在最小范圍，這是關鍵。建設風險監測預警平臺等工作是構建免疫力的內容，也是提高治愈力的前置條件。
4、要共建協同動態的恢復力。
城市是一個復雜系統，危機對城市的沖擊是多方面的，事故災難可能對基礎設施物理功能帶來影響，還可能對城市管理功能帶來傷害。韌性，體現在快速的動態恢復上，包含了城市功能、社會功能等多方面的恢復，這種恢復能力必須是多方協同的。
5、要深耕持續創新的發展力。
韌性安全能力是持續發展的、動態的能力。從長期看，其表現為一種可持續發展能力。這種發展能力，必然以環境友好為導向，必須不斷吸納科技創新，實現動態提升。
發展力是在不斷發展中形成的能夠應對多種急性和慢性沖擊的底層能力。安全問題的解決及安全能力的提升有賴于發展，離開發展談安全，難以真正保證安全。縱觀我國社會主義建設歷程，風險始終存在，通過發展來化解風險挑戰，解決安全問題，是成功經驗，也是我們建設韌性安全城市的基本能力。
韌性安全城市建設的三項新動能
韌性安全城市的建設過程本身就蘊含了發展動能。城市系統的規模和復雜程度讓風險客觀存在，但也飽含動能。特別是，中國式現代化是人口規模巨大的現代化，中國式城市化也是人口規模巨大的城市化。在自然界，規模和多樣性是韌性關鍵所在。城市系統達到一定的規模后，必然不斷涌現新的可能性。從這個意義上說，城市有著無限的可能性，它的上限很高。
理解風險是從系統的復雜性出發，理解機遇、化解風險實際上也是從這個角度出發。在韌性安全城市建設中發現新動能，可以更好地實現韌性安全城市的建設目標。
一是聚焦科技創新動能。
2023年9月，世界知識產權組織發布《2023年全球創新指數》報告，中國在這一年度排名中位居第12位，是前30名中唯一的中等收入經濟體，創新潛力巨大。事實上，科技與創新也會為城市的安全發展創造無限的新的可能。
科技可以幫助城市提升安全能力，提升公眾參與度，打造安全共建共享新格局。智慧城市是各種創新技術在城市層面的集中運用。在智慧城市的不斷發展中，每個人和數據的關聯度越來越密切。人、物、信息、時間構成了超大城市動態有機的智慧生命系統。隨著數字基礎設施的普及，每個人都是數據的提供者也是數據的使用者。在安全治理中，讓每個市民都參與其中，變得越來越可行。多元的城市安全治理格局會在這個有機生命系統中慢慢實現。
科技可以細化城市管理顆粒度。但如何把握好這種顆粒度，關鍵還是要看對安全問題的洞察和把握。在城市安全發展中，要找到影響城市安全發展的關鍵點，必須找準問題“小切口”，做好“大場景”。在推進數字技術的過程中，要善于把現實中的大問題分解成小問題，利用數字技術精準回應管理所需、基層所盼，不斷根據需求和問題調整，不斷細化具體管理舉措。要對各種類型風險的演化機理加強研究，利用信息技術幫助城市建立好“免疫預警”系統，把握好日常監測和預警、預報的關系。
科技還能夠強化能力延展度，促進機制創新，打通安全管理“最后一公里”。從安全管理角度看，過去理念層面可行但難以落地的舉措，正在具有可行性。安全管理“最后一公里”的難點，正在因為技術的發展而改變。技術可以賦能基層，提高對安全問題反應的靈敏度，提高響應速度，有效控制事態發展；技術能夠助推安全規范操作，破解很多長期存在的安全管理難點。
二是把握城市更新動能。
我國城市發展具有階梯性、不均衡的特質。一方面，各種領域、各種形態不同歷史階段的風險共存、壓縮于同一時空；另一方面，城市發展也具有自身的階段性特征。在城鎮化人口已經超過65%的中國城鎮化“下半場”，優化存量的重要性日益凸顯。各種城市更新既是有計劃的城市改造建設行為，更是城市發展的調節機制。
回顧改革開放以來的城市建設歷程，20世紀80年代到2000年，城市以增量建設及大拆大建為主。2000-2014年，城市更新目標轉變為城市再開發，主要政策也開始轉變為重大項目的開發與再開發，城市公共中心及重點片區地再開發、工業用地的轉型升級、風貌區的有機更新成效顯著。2015年至今，上海進入存量建設發展時期，持續進行城市有機更新，在政策與實踐相結合的影響下，城市更新有了更加全面的發展，也更為強調在發展過程中對城市社會、經濟、文化問題的綜合處理。2021年《上海市城市更新條例》出臺，上海城市更新進入更為精細化的新發展階段。城市更新類型多樣，有高架橋下“灰空間”改造，也有社區微空間更新，還有大學校園等教育及城市文化設施等室外空間的開放共享。
從安全角度看，更新過程中會蘊含風險，但這也是城市安全能力提升的機遇。特別是基礎設施的安全運行能力，是城市更新中的重要內容，當這些內容和更精細的空間治理結合起來時，城市的韌性安全能力提升也在逐步完成。
三是關注城市群發展動能。
在世界各大城市群發展中，應急救援都是區域協同的重要內容之一。例如，在東京首都圈范圍內，東京都23區就實行了區域協同的事務組合，主要用來協同區域內的事項，其中垃圾處理占比最多，其次為消防急救事務。
在長三角一體化的建設過程中，安全與韌性能力建設是重要內容。長三角是中國經濟最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一。幾年來，通過深入推進長三角一體化發展，各類交通網絡基礎設施標準跨區域銜接，基礎設施進一步互聯互通，以及循序漸進落實的“制度銜接、政策協同、標準趨同，分類推進各領域公共服務便利共享”都為長三角城市高質量安全發展奠定基礎。
在長三角一體化發展的歷程中，應急救援體系協同是起步較早的工作。2015年，上海、江蘇、浙江、安徽共同簽訂《滬蘇浙皖突發事件（預警）信息通報制度》《滬蘇浙皖應急管理合作協議》。2019年，三省一市應急管理部門簽訂了《長三角一體化應急管理協同發展備忘錄》，明確在信息互通、工作互聯、資源共享、成果共建等四個方面加強應急協同。未來，還要進一步推進一攬子應急管理協同機制建設，圍繞提升安全生產、應急管理和防災減災救災能力，著力構建應急管理專題合作政策標準體系、應急預案體系、聯防聯控體系、應急指揮體系和應急保障體系，從而全面、系統地提升長三角城市的安全發展水平。
從項目到制度，必然涌現大量創新。而將創新項目轉變為長三角安全發展的制度優勢，這是一項長期工作，還需要取得更多“重大突破”。
總體看，區域協同要關注區域內發展差距過大的問題。長三角地區各省市要整體聯動，通過區域統籌、資源整合、平臺共享、項目共建等逐漸縮小區域之間、城鄉之間在韌性安全能力之間的差距，避免事故災難的鏈式反應。此外，要著力解決長三角區域發展中安全治理的不平衡問題。
具體看，在區域協同中，可以編撰區域韌性防災專項規劃。這是應對不同風險及災害類型的規劃設計。通過這類規劃，使防災減災目標和措施能具體落實，并與區域國土空間總體規劃緊密銜接、相互協調反饋。這類規劃應充分考慮傳統型及非傳統型兩類災害的韌性防災。對地震、地質災害、風災、火災、洪災等傳統災害制定防災規劃，同時還要充分考慮公共安全、重大衛生防控等防災規劃的內容，從自然維度、功能維度、空間維度和治理維度等方面考慮區域平衡與協調發展。
在這里，我要強調一點，區域協同是更好落實平災結合機制的有效路徑。通過網絡協同效應可以提高城市群的系統韌性，特別在救災物資儲備等方面通過發揮不同區域的優勢，實現更科學的儲備及協同應急處置救援。
城市像人一樣，健康、安全是“1”，安全是人的基本需求，安全是城市提供給人民的基本公共服務。人民城市必是安全之城，建設韌性安全城市，還需人人參與、人人盡責。希望“韌性安全”能夠成為我們的城市名片和城市基因，從而讓城市更有魅力，更有吸引力。
（孫建平，同濟大學城市風險管理研究院院長。長期從事城市建設、城市運行、交通運輸等領域一線管理工作，在城市風險管理的理論研究、體系建設、平臺運用、機制創新等方面作了大量研究探索。主編出版《建設工程質量安全風險管理》《交通安全風險管理與保險》《城市安全風險防控概論》《城市風險管理學》等著作。）
