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2024年11月19日
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6月，《上海城市運行安全發展報告（2016-2018）》藍皮書（以下簡稱“報告”）出爐，被稱為是上海的城市體檢報告。“城市是一個巨大的運行體，牽一發而動全身，任何一個事故都可能為區域或著整個城市帶來風險。”該《報告》主編、同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平告訴《每日經濟新聞》記者。
伴隨城市快速擴張，城市維護運行的設施基礎量日漸龐大，說幾個數據，上海的各類地下管線就有11萬多km、城市道路長度達到1.8萬多km，軌道交通線路運營里程超過700km，更不要說城市中還有各類特種設備、危險化學品，位于東海之濱的上海，還要面臨臺風等自然災害。“我們希望做一些‘治未病’的工作，為上海城市運行安全把脈。”孫建平說。在他眼里，安全是城市最重要、最基本的公共產品，“一個社會沒有安全，還怎么談發展呢？”
從整體趨勢而言，近年來我國將城市安全放在了越發重要的位置。2015年中央城市工作會議召開，這是時隔37年中國再次召開的中央城市工作會議，聚焦于轉變城市發展方式等一系列問題。2018年初，中辦、國辦1號文件《關于推進城市安全發展的意見》中提出，“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節、各個領域。”
在這個背景下，2016年同濟大學城市風險管理研究院成立，由孫建平擔任首任院長。此前，孫建平在上海城市建設及交通運輸等領域工作了四十多年，歷任上海建工（集團）總公司辦公室主任、上海市建委秘書長、市建設和交通委員會副主任兼市交通運輸和港口管理局局長、市交通委主任。迎戰臺風、保障世博會交通運行、處理各種城市安全事故……他體會最深的是“城市安全風險的不確定性很大，只有盡可能把安全防范工作做得越深越細。其中的關鍵詞應該是體系、理念、平臺、機制。”
當下，在城市風險管理研究院，他提出城市安全管理要具體抓好“五個一”：一張安全風險地圖，一個預警和管理平臺，一本工作操作手冊，一份風險防控保單，最后是一套制度安排。
這“五個一”的城市安全管理解決方案如何理解？在他眼里，城市安全發展的瓶頸在哪里？這次報告又呈現出了上海哪方面的相對短板？對此，《每日經濟新聞》記者專訪孫建平。
安全金字塔基礎：形成社會共識
NBD：《報告》用十大指標來評估上海六大領域的安全運行情況，2016-2018年整體上海城市運行安全指數達8.09分為安全狀態，但在多個領域中“隱患排查治理”這一指標獲得分數相對較低，導致這個現象產生的原因是什么？
孫建平：“體檢”做出來以后，這幾年應該說上海的工作做得還是不錯。這次報告中，隱患排查治理跟其他方面的工作指標比較而言，相對薄弱一點。
實際上，上海已是全國率先進行隱患排查跟風險防范雙機制的城市，市政府每年大概有兩次會議要聽取匯報，有多少隱患點、多少危險源等等。但隱患排查的程度，我們怎么強調這個問題也不為過。
與風險客觀存在，但有不確定性相比，隱患是必須排除。比如，樓道里放一桶汽油，肯定是隱患或者危險源，但如果放一堆紙板箱，我們視為風險，風險沒有觸發點可能就沒事情。但隱患不堅決整改掉，必然導致事故發生。
這項分數相對低一點，我們認為這涉及工作深度的問題，是不是把所有問題都排查出來了？排查出來以后對這些問題是不是都整改了？基于其發生的高概率，隱患一定要排除，但事無巨細，從上到下你很難做到百分百地發現和排查，社會的參與，我們說的共建共治共享很重要。
NBD：發動社會參與的關鍵在哪里？目前城市運行安全最大的問題是什么？
孫建平：城市安全，過去說政府調動好行政資源，現在是要更多地發揮社會作用。安全最大的問題是什么？我認為是認識問題，認識不到風險是最大的風險。社會的共同認識構成了安全金字塔中的底部基礎。
所謂理念，就是解決社會共識問題，思想統一了，行動一定自覺，方法根本不用擔心。有錢可以搞“天眼”、搞互聯網+，沒錢按“朝陽大媽”的策略來。這次疫情很多是小區門口的志愿者守住的。
很多時候問題也出在疏忽大意、準備不全，我一直主張“管不好大白象，黑天鵝就會演變成灰犀牛”。這次新冠病毒是黑天鵝，病毒演變成疫區，就是灰犀牛。有的城市把當中的大白象管好了，疫情控制住了。比如這次上海，到目前為止，控制得很有效。
我們說要“居安思危”。在這個觀念之下，關鍵是能夠發現問題、繼而有預警的能力。同時，另一個關鍵在于抓好準備，比如應急措施準備，這包括思想的準備，隊伍的準備，物資的準備等等。
安全金字塔腰部：用技術解決靠人解決不了的問題
NBD：“發現風險”和“風險預警”具體要怎么做？有哪些新探索？
孫建平：首先你得摸清底細，知道自己所在的城市、行業、單位的安全現狀怎么樣、看到問題在哪里，之后的措施才能有針對性。我們今年報告的數據，做了初步的這方面工作。經過數據累積和指標模型優化，我們也要做城市服務，叫做一張安全風險地圖。
城市安全管理首先是一個體系，不能頭痛醫頭、腳痛治腳，也不能再靠單兵作戰（比如某部門、某行業）。相應地，這張地圖要達到什么效果？需要集成上海各方面的主要風險、重點風險。例如，如果我們要新建軌道交通，就可以根據它做風險評估，包括社會風險、工程風險、對周邊的交通影響等各種因素，“咣”的一張風險地圖拿出來就能說明，要做到這個程度才行。
然后我們提出要有“風險預警和管理平臺”。這個平臺有什么用？舉一個例子。2016年5月23日的上海中環高架被貨車壓斷事故，一輛長掛車違規駛上中環，車輛上裝載的水泥樁桿側翻落到橋面，進而壓裂這段高架，萬幸在無人員傷亡。這個事故的關鍵是貨車違規上了高架。為什么當時不管？他們的想法是晚上12點了也沒車，稍微上去一下沒關系。實際上這也不是一天兩天，這個隱患或者風險早就埋下了。
這件事如果到預警平臺上怎么做？我們一旦監控到卡車上中環高架，平臺上面首先出現藍色的風險提示。隨后的響應和處理，我們讓喇叭通知“XX車在XX路第一個路口馬上下去，你的行為將受到以下處罰……”，司機如果按通知自行處理了，這件事情就完成了。
如果卡車不理睬通知，接著就是黃色預警，由交警響應。他的處理可能是用摩托車上去攔截。如果卡車不聽從攔截繼續行駛，它的預警顏色調至橙色。這就應該交警總隊和交通運輸管理部門響應，可以從地面上征用一輛可以阻擋它的大車上來。如果還攔不住，那么這可能是要去前面撞什么，尤其如果前面還有化工廠之類的，這是響應的最高等級——紅色預警，來的就應該是特警了。
這個預警平臺實際上是用技術解決過去靠人解決不了的、很難解決的問題。風險地圖之后的事情——預警和管理平臺，要做到分色預警、分級響應、分類處理。我們不能把預警跟管理分開、不能把日常管理跟應急處置分開。
NBD：技術的進步可能為城市安全管理平臺的發展帶來多大的變化？
孫建平：平臺是什么？平臺其實是一種技術，是一個載體。在安全金字塔當中，它是腰部的位置，用技術解決具體的事情。我們現在有大數據、人工智能、無人機，過去靠人不能發現的問題、不能預警的問題、不能防控的問題，很多都變成可能了。
比如說我們斜拉橋（比如南浦大橋）上面的螺栓及其相關結構到底是什么情況？過去要查看的話，得搭腳手架，交通至少還要停一根車道。現在用無人機飛一圈我們就清楚了，我們根本不需要封交通就能解決問題。在城市安全管理中，很多事情可以用無人機來解決、用傳感器來解決，我們也可以用紅外線或可視技術等，了解房子的裂縫究竟怎么回事。
所以說平臺是一個載體，現在有技術支撐可以把整個城市情況在平臺面上反映出來，達到一網統管，高效、精準處理。
NBD：“五個一”還提到需要建立“工作操作手冊”，這個制度有何用處？
孫建平：有風險地圖和預警及管理平臺后，還需要解決精細化管理。一件事情按什么標準來做？誰來做？誰擔責？怎么做？具體細節流程是什么？通過一本工作操作手冊把它分配落實好。
現在我們最大問題，叫集體責任不到位，就像去年江蘇響水爆炸事故，企業主體責任不到位，中間弄虛作假，領導們沒有底線意識，形成一種集體責任不到位。這個問題就需要從機制上來解決，用好的機制來管住人，單憑人的自覺性是不行的。如果一件事情大家都能做、大家也都可以不做，問題就大了。我們說的“工作操作手冊”，可以落實責任。這個崗位張三在做，明天張三不做了，資料和所有的工作痕跡，都可以通過計算機來儲存和交接，也提高人的工作效率，達到精細化管理的目的。
安全金字塔尖頂：機制創新是政府的責任
NBD：報告中也強調保險的重要性，保險如何在城市安全運行中發揮作用？
孫建平：風險有不確定性，風險帶來的后果很可能不是其所在主體能以一方之力承擔的，它的損失就需要一個轉移機制，或者說一個分擔點，于是我們就到保險公司尋求服務。城市安全中的風險也是這樣。
保險適合應對風險的不確定性。確定要出事的，保險公司不會提供服務，確定不出事的，也不會有客戶投保。并且，保險公司相當于一個“支點”，它往往會請專業的第三方技術方來做評估和相關風險過程的把控，這是很多主體自己做不了的事情。對于“管得好”的地方，保費比較低；對于管理粗糙一些的地方，它保費就高。這也可以形成一種倒逼。
比較典型的是黃浦區淮海中路街道，它現在有三種保險。在其1.75平方公里內任何人發生事故、傷亡，保險公司都會賠付，包括游客。保險公司為什么肯做？淮海中路街道有它的特殊性，它是我們黨的誕生地，也是改革開放的新地標。同時，保險公司對于其街道領導對安全的重視程度，防控措施的嚴密程度、社區普及安全教育程度等等，都做過詳細的調研和評估，評估結果保險公司認為發事故的概率很低，值得承保。
我們也說事前要盡可能防控，一旦出事了，要把損失降到最少，把影響降到最低。這幾方面，上海一些區已經先行開始落地推進了。值得一提的是城區巨災險不是財產險、而是生命險，我們當時和保險公司商量，三人以上的死亡事故必須出險。在2018年8月12日，黃浦區南京東路臺風過后，有店招掉下來，造成3死6傷，保險公司及時出險，用市場方式和社會力量處理安全事故，可以作為一種推廣模式。
NBD：前面提到的地圖、手冊、保單等等其實都是機制的創新，在城市安全金字塔結構中，機制創新占有何種地位？
孫建平：在金字塔頂部的核心是政府。政府要解決什么？機制問題。可以說，機制創新是政府的責任。政府要動腦筋，形成整個城市安全管理的共治機制。“人民城市人民建，人民城市為人民”，城市不能讓居民只成為一個評判者，他需要成為一個建設者、參與者、管理者。沒有這種思維的話，靠政府調動資源，那么往往就是搞補貼，實際上很多事情機制創新可以解決。
比如小區加裝電梯，財政說我已經補貼大部分，讓老百姓再自己湊四五萬出來。實際上，老百姓是不會給一下子湊幾萬塊，你讓他怎么弄？這完全可以換個方法。比如我找一家電梯租賃公司來做，電梯加裝費用除了政府補貼，其他的由租賃公司來。建好以后，每人都有一張公交卡一樣的搭乘卡，坐電梯就刷卡。一樓的住戶也好辦了，不坐就不付錢了，二樓的付二樓的錢，三樓的付三樓的錢。有人提問題：一下子進去5個人，只有一人刷卡怎么辦？現在咱們有人臉識別，可以識別后自動扣款，很多問題技術都可以解決。總之，我們想辦法讓老百姓原本需要一次性付的錢，讓他10年、20年再付完，這個事情就好落實了，機制不就創新了嗎？
還有，比如外掛空調安全一類的事情，老百姓自己管不好的。如果我們給搞個保險產品，每個月付2塊錢、5塊錢，就當買大餅油條，人家也愿意出。另一個角度，保險公司為什么肯做？這可以是社區、街道好幾萬居民一起投保，規模效應就起來了。投保時候，保險公司會去請第三方公司來管理。比如，臺風來了做檢查，到時間了督促你新裝，裝修時螺栓打得夠不夠深，這些都是專業人的事情了。
所以這么多年的實踐，我現在體會最深的是，城市的安全風險管理一定是要從體系入手，解決理念的問題，然后搭建平臺、創新機制，其實就是這8個字，“體系、理念、平臺、機制”，把這些問題解決了，再形成一套制度安排來保障就好了。我們做的事情都應該要落到底，得管用，還要性價比好。上海算“有錢”的城市，但它要用錢的地方也很多，能夠用1塊錢做成100塊錢的事，就不要用100塊錢做1塊錢的事。我們的平臺機制要逐步地完善，1.0版、2.0版、3.0版，管理要越來越精細，但是管理精細也要防止新的形式主義產生。
