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2024年11月22日
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城市化網(wǎng)綜合報(bào)道 今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、城市化委員會(huì)委員蔡繼明圍繞鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化和土地制度等方面建言獻(xiàn)策。他提交了兩份與城鎮(zhèn)化有關(guān)的建議：一份是關(guān)于縣城的，建議以縣城為重要載體的縣城城鎮(zhèn)化和縣城強(qiáng)弱項(xiàng)補(bǔ)短板；另一份是關(guān)于取消對(duì)城市建設(shè)用地不合理限制的建議，在城市化進(jìn)程中要進(jìn)一步放寬對(duì)城市建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大中小城市尤其對(duì)特大、超大城市要賦予他們更多的土地發(fā)展的空間。
加速撤縣設(shè)市
“鄉(xiāng)村振興要和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推進(jìn)，分類(lèi)施策補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”蔡繼明建議，“十四五”時(shí)期，應(yīng)順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化規(guī)律，加速撤縣設(shè)市，同時(shí)繼續(xù)積極推進(jìn)中小城市培育發(fā)展。他表示，縣域是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要載體，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，撤縣設(shè)市的模式有利于在縣域范圍內(nèi)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動(dòng)，在有效激發(fā)城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需潛力的同時(shí)，通過(guò)提升縣域整體規(guī)劃、建設(shè)、管理水平，更好推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。
他指出，2013年十八屆三中全會(huì)作出符合條件的縣有序改市的部署。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）將培育發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的主攻方向。2016年上半年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，截至目前，按照新標(biāo)準(zhǔn)共審批設(shè)立縣級(jí)市43個(gè)（含撤縣設(shè)市38個(gè)，浙江龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市1個(gè)，青海茫崖、冷湖兩行政委員會(huì)合并設(shè)市1個(gè)，新疆兵團(tuán)設(shè)市2個(gè)），如果除去在此期間改為城市市轄區(qū)的市，縣級(jí)市數(shù)量?jī)粼鲩L(zhǎng)34個(gè)。2017年“解凍”的撤縣設(shè)市，順應(yīng)了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程，也契合了國(guó)家發(fā)展改革的時(shí)代大勢(shì)。
他說(shuō)，從當(dāng)前情況看，新設(shè)市大部分位于中西部地區(qū)，不少處于省界交界地區(qū)，發(fā)揮了在城鎮(zhèn)化薄弱地區(qū)設(shè)置城鎮(zhèn)化支點(diǎn)的作用，促進(jìn)了中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。但是，一些近年來(lái)設(shè)市的地方自身人口較少，對(duì)周邊集聚和輻射能力尚需提升。究其原因，與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)僅考察擬設(shè)市地方人均GDP、人均財(cái)政收入等指標(biāo)而未將總量指標(biāo)要求作為衡量標(biāo)準(zhǔn)有一定關(guān)系。目前，江蘇、安徽、河南等省的一些人口大縣希望設(shè)市。這些地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力排在全省乃至全國(guó)前列，一旦設(shè)市將迅速發(fā)展為中等城市，成為區(qū)域城鎮(zhèn)體系的重要支點(diǎn)，但受限于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，難以推進(jìn)。
蔡繼明認(rèn)為，“十四五”時(shí)期，繼續(xù)積極推進(jìn)中小城市培育發(fā)展具有重要意義。為此，他建議，第一，亟需進(jìn)一步明確積極穩(wěn)妥推進(jìn)撤縣設(shè)市（鎮(zhèn)區(qū)人口20萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)改市）、有序增加城市數(shù)量的總體方向，并將其作為城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要措施；第二，啟動(dòng)修改設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，改變單純考慮人均指標(biāo)的規(guī)定，使目前經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、集聚人口多、區(qū)位重要的縣能夠符合條件；第三，研究給予新設(shè)市更多政策支持，引導(dǎo)新設(shè)市轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式，更好發(fā)揮新設(shè)市在促進(jìn)轉(zhuǎn)型提質(zhì)、優(yōu)化發(fā)展格局、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展方面的積極作用；第四，探索研究在具備條件的地方，新設(shè)市由省直管、不再由地級(jí)市代管的管理體制改革，進(jìn)一步激發(fā)地方發(fā)展活力潛力。
讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用
蔡繼明表示，城市建設(shè)用地增長(zhǎng)快于人口增長(zhǎng)是世界性規(guī)律，我國(guó)現(xiàn)行的人均城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，建議取消對(duì)城市人均建設(shè)用地的不合理限制。在他看來(lái)，對(duì)城市人均建設(shè)用地不合理限制包括三方面：其一，城市建設(shè)用地增長(zhǎng)速度與人口增長(zhǎng)速度之比不能超過(guò)1.12；其二，城市人均建設(shè)用地不能超過(guò)100平米；其三，特大超大城市不再新增城市建設(shè)用地。
他指出，人口向特大超大城市集聚是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然路徑，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口的規(guī)模相應(yīng)增加建設(shè)用地的供給。當(dāng)前人為限制特大超大城市人口發(fā)展規(guī)模，有悖于人口向特大超大城市集聚的世界性人口流動(dòng)的普遍規(guī)律和趨勢(shì)，應(yīng)取消對(duì)特大、超大城市發(fā)展空間的限制。
蔡繼明直言：“長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地資源的計(jì)劃配置和行政限制，導(dǎo)致土地總體利用水平低，既遏制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，又限制了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。”為此，他建議：不能再沿著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路試圖去完善對(duì)土地利用的計(jì)劃管理制度，而應(yīng)該讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，著力推進(jìn)土地要素配置市場(chǎng)化改革，對(duì)土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單之外的空間則完全交由市場(chǎng)配置。他還建議，取消全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)年度指標(biāo)，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易，建立全國(guó)性耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)交易市場(chǎng)。同時(shí)，取消對(duì)農(nóng)村閑置的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制，賦予農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)同等權(quán)能。
