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2024年11月21日
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筆者按：國民經濟運行和增長，從系統分析的視角看，是一個經濟體各部位相互聯系和耦合的變動過程。除了新冠疫情這樣突發性的沖擊之外，中國經濟體深層次流動循環中的梗阻和失衡，是造成國民經濟就業崗位不足、農民收入低下、消費需求不振、工業生產過剩、資產價格泡沫、貨幣發行過多、金融風險升高、增長速度下行等諸問題的深層次原因。筆者認為，討論解決之道，不能頭疼醫頭、腳痛治腳，應當從系統、結點、流動和循環的思維去認識問題，并提出對癥化解、疏通循環、統籌協調的對策方案。今天發表之十一。
改革的重大意義：順應社會主義市場經濟要求，農村土地從生活和生產資料轉變為可流動和可配置資產；使其能夠貨幣化，可以抵押獲得信貸，可以吸引投資而獲得資本流入農村。包括使人口、勞動力、購買城鎮房屋資金、城鎮房屋和農村宅院置換等，形成居住、消費、要素和資產的城鄉雙向流動和配置。使農村農民與城鎮居民一樣有土地房屋資產和財富，與日本、韓國和中國臺灣農民一樣有兼業經營和就業收入。農民收入水平提高，對巨額的工業過剩產能增加新的消費需求，使國民經濟能夠從供給和需求兩個方面的推動下，均衡中高速增長。
1． 農村所有土地資產化和貨幣化，廢除土地實物分配制。
（1）農村所有土地，取消集體對農戶的宅地和耕地等實物分配，實行土地資產和貨幣化改革。
（2）農村各類土地實物分配改革后，再需要耕地、宅地和其他用途土地的農戶，包括村外其他居住和投資需要者，也可以通過土地使用財產權交易、出租等方式獲得農村各類土地的使用財產權或單純的使用權。
（3）對農村已經分配使用的耕地和宅地不動，若有多余土地，特別是荒山荒坡，適于建設宅院的，之前多少年沒有分配宅地的農戶，提出綠化生態要求的前提下，應當在改革之前再分配一次。
（4）對農戶已經分配的耕地、林地園地不動；集體還有多余的耕地，應分盡分，照顧未分的；未分而集體耕作經營的耕地、林地、園地和其他建設用地，所有村民折股其中，成為土地股東，形成新型集體經濟——土地股份合作社。
2．在農村土地集體所有制不變的前提下，明確自然人和經濟法人土地使用財產權，并延長土地使用年期。
實物分配改革為貨幣分配的農民宅地、耕地資產，以及其他建設用地股權資產，應當確權頒發各類土地使用財產權證。耕地使用年期應當為999年，宅院房屋應當為500年，農村辦企業用地應當為300年。宅地等使用財產權明確可以繼承。
理由在于目前這樣三個方面的問題：（1）所有權是集體，但是使用財產權不明確。村集體目前絕大多數是村民自治社會組織，而不是一級權責利的經濟法人組織。而土地資產，是經濟資產，需要有合理的收益，要承擔風險，要有股東監督，要平衡債權債務。全國各地農村，村干部偷租偷賣土地現象很多。
改革的意義在于：有利于土地資產為有經濟權責利的家庭，或者股份合作社，或者委托經營的組織來管理經營，避免土地資產的閑置、貪腐和流失。
（2）使用財產權模糊，有利于地方極低成本征用農民土地和房屋。相當多地方，對于農民宅地確權不積極，耕地宅地是不是不動產，也沒有明確的規定；有的地方甚至確權后，又將產權證收回管理。這樣，在征地拆遷中，村民無法用產權證談判，地方政府獲得土地的阻力較小和成本很低，但是農民獲得土地的收入太少。
從改革開放以來，從農村集體低成本轉移了2億多畝土地，其中出讓7100多萬畝，地方政府得到出讓金50萬億元，給農民的不到2.5萬億元。筆者認為，目前中國交通、水利、城市等建設已經基本完成，甚至有的國家認為中國在這方面的現代化水平比發達國家還要好。筆者建議，中國征地建設的步子應當緩一緩了，讓農民喘口氣，也帶一帶農民，讓他們跟上時代和發展的步伐，無論怎么說，也到把城市化和工業化的土地紅利多讓給農民一些的時候了。
改革的意義：實現農村土地的同地、同權和同價，形成城鄉統一競爭性的土地市場，農民獲得應有的土地收入。
（3）土地使用年期太短，或者不明確。農村耕地延續30年，林地一般承包為40到50年。宅地雖然沒有期限，但法律上沒有明確規定現在居住者去世后，子女是不是可以繼承。集體建設用地租給投資者和農戶，也沒有超過40年的，而且用途限制一般很嚴格。
改革的意義在于：吸引到國外投資農業的資金回流中國國內；鼓勵有農村農業各產業有恒產有恒心，鼓勵農場投資者投資于農地肥力、灌溉水利和田間道路這樣的設施；減少農業生產補貼轉移支付因所有制結構層次太多導致的糾紛，使政府支付精準地投入農業；使規模生產的家庭農場能夠有克服氣候風險和農產品價格蛛網波動的收益不平衡，以豐補歉，穩定地經營農業。
3．可以不受區域（異地和城鄉）、身份（任何投資者）限制的市場上，與城鎮土地一樣，同地同權同價競爭性地交易農村各類土地使用財產權，包括農民擁有的土地合作社的股權。并且，土地使用財產權可以抵押、出租和繼承。
（1）農村土地資產化改革后，本村村民上學、婚嫁、外出就業等在村外定居落戶的家庭和個人，集體不得收回其土地財產使用權，但可在自愿的前提下，依法進行轉讓。也可以通過出租，或者委托代理經營等方式，通過市場經濟的方式退出實物使用，改變為其擁有的財產權。
（2）鼓勵農民耕地和宅地使用財產權交易，但是要城鄉、跨區、網上等對所有的投資人全面開放，以保證交易價格的充分市場化。
（3）政府需要的非經營性公益土地，按照市價征收，農民獲得的土地財產使用權收入過多，可征稅平衡；一切非公益的工商金融等經營性用地，政府只是規劃，由用地者和土地使用財產權所有者協商談判，獲得土地，交易收入政府征稅。政府只管兩頭，即土地規劃和用途管制，交易時收稅。
（4）農村耕地、林地和園地等農業用地，免征各種稅收；農村其他集體所有和集體使用的土地，包括股份合作社入股土地，為了鼓勵農村二三產業發展，不征收房產和土地稅收，（形成農村用地和城市用地稅收差，鼓勵投資向農村流動）；農村宅地和房屋，本村本宅居民使用的，考慮到農村居民平均收入很低，確定繼承權和使用財產權后，不征收房地產稅。但是，一是在外已經長期工作10年以上者，有穩定收入的，其農村不是自己居住的房屋宅院，已經出租的，二是改革后交易過戶的農村宅地和房屋，可視當地收入水平、地價和房屋價格，適當地開征房地產稅。
4． 給以農民土地的創業、投資、建設權和經營權。
其實，農民世世代代勞作和居住的土地，如果把目前各部門的規劃、建設和管理的諸多文件看一遍，忽然發現，城市里居民可以以資本、技術、知識、商業樓、電腦等創業，農民這方面的優勢很差，但就這一點土地要素優勢，規定他們只能用來種地和居住，幾乎不能在他們的土地上干別的事，這極不合理。
改革的建議是：明確農民對于土地的使用權，農民有其土地的創業、投資和建設權。
（1）農民的宅院，可以既居住，又如加高層數（最高4層），在保證安全、生態和環境的前提下，用于休閑、客棧和餐飲，以及其他經營。農村居民的房前屋后，在不影響環境、道路、鄰里的情況下給住戶以種植和養殖的權力。
（2）一些村里的荒山荒坡，應當分配給村民，在保證綠化和處理好污染的前提下，用以分配宅地和各類創業用地。農村中其他現有的其他建設用地，農民有優先使用權。可以將其股份化，形成土地股份合作社，租用給需要土地的村民。也可以長期出租、入股和土地使用財產權交易給村外的投資建設經營者。
（3）鼓勵閑置的宅地在村內外交易，不對村民宅地進行面積限制，現在的村民可以購買鄰里閑置的宅地，以擴大自己居住的面積；一般居住庭院，可以在保證安全的前提下，層高可為三層；經營居住混合型的，可以限制在四層；在集鎮和小城鎮純粹經營型客棧和餐飲等，可放寬到5層及5層以下．
（4）鼓勵村民利用村莊其他建設用地，以及荒山荒坡發展農村二三產業，特別是農業產品加工和其他產品的小加工廠。不納入政府土地部門建設用地指標和土地用途管理。
向日本、韓國和中國臺灣地區農民富裕的經驗學習，放開和鼓勵農民創業興辦客棧、餐館、小加工廠、農業觀光園、養殖場、加油站、診所、理發店、商鋪等等，清理取消其一系列有關的限制。使小鎮和集市中小店小鋪小廠林立，農民就近創業，農業中退出的勞動力找到就近新的就業，鼓勵他們既種地也兼業其他生意和工作。
5． 農村城鎮土地改革的鼓勵、限制和禁止項。
農村土地改革需要設置的鼓勵、限制和禁止項：
（1）對于農村只有一處宅院，因賭博吸毒而欠債者，或放高利貸引誘迫使農戶賣房的，設置宅院和房屋不得交易的審查和限制。
（2）根據墨西哥第二次土地改革中出現的問題，禁止房地產開發商到農村低價買地囤地，炒買炒賣，抬高房價和地價。嚴禁房地產開發進入村莊、集鎮、城鎮的住宅開發項目。只允許私人建房和居民合作建房項目兩種方式準入村鎮房屋建設。
（3）考慮目前中國居住超高層建筑太多和太普遍的情況，結合這次農村土地改革，實行居住逆高層化戰略，村莊一般為一兩層的宅院，住宅建筑最高不得超過3層，居住經營混合型的不超過4層；集鎮住宅層高最高為5層。
（4）城鎮和縣城，層高分別限制不得超過7層和10層，同時鼓勵一戶建、兩三層的住宅建設。在縣城，房地產商開發住宅年比率分別不得超過年新增住宅的30%。
(作者周天勇，經濟學博士，教授，博士生導師，中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院原副院長，城市化委員會委員 。)
