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2024年11月22日
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新一輪撤縣設(shè)區(qū)熱潮涌動(dòng)。
6月19-23日，短短五日內(nèi)，四川成都、吉林長(zhǎng)春、山東煙臺(tái)、河北邢臺(tái)先后迎來(lái)最新區(qū)劃調(diào)整，除長(zhǎng)春外，其余三個(gè)均涉及“撤縣設(shè)區(qū)”。
撤縣的賽道上，還有不少地方躍躍欲試。河南鄭州、福建三明、山西太原等地均已將撤縣設(shè)區(qū)工作提上議事日程。而在北、上、廣、深四個(gè)一線城市，以及武漢、南京、天津等新一線城市，此前已通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)，邁入“無(wú)縣時(shí)代”。
時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，各地公布區(qū)劃調(diào)整的原因、說(shuō)法不一，但基本提及“做大做強(qiáng)中心城市”“拓展城市發(fā)展空間、加速城鎮(zhèn)化”等。例如，四川省政府在同意撤銷新津縣設(shè)立成都市新津區(qū)的批復(fù)中指出，撤縣設(shè)區(qū)工作要尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，增強(qiáng)城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。
“國(guó)務(wù)院對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的批復(fù)，與國(guó)家發(fā)展中心城市的政策調(diào)整是相一致的。”華南城市研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、暨南大學(xué)教授胡剛對(duì)時(shí)代周報(bào)記者分析，2019年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)60％，達(dá)到60.60%，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場(chǎng)”。“國(guó)家城市化發(fā)展方針已經(jīng)從大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，控制大城市規(guī)模、發(fā)展中小城市，轉(zhuǎn)向?yàn)橥ㄟ^(guò)中心城市帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展，走城市群、都市圈的發(fā)展道路。”胡剛分析道。
縣改區(qū)提速
20世紀(jì)90年代，中國(guó)曾掀起“撤縣設(shè)市”的熱潮，但不少地方隨即出現(xiàn)“占用耕地”“假性城市化（指標(biāo)不達(dá)標(biāo)）”等問(wèn)題。1997年，“縣改市”被叫停。
“20世紀(jì)90年代，我們?cè)鴩L試上報(bào)‘縣改市’的方案，但由于不符合條件，未獲通過(guò)。后來(lái)，因?yàn)閲?guó)家層面停止審批，這項(xiàng)工作也就暫停了。”6月29日，中部省份某縣民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴時(shí)代周報(bào)記者。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不少城市發(fā)展空間受限，擴(kuò)張欲望越來(lái)越強(qiáng)。“凍結(jié)”16年之后，2013年1月，國(guó)務(wù)院一次性批復(fù)同意了兩個(gè)“縣改市”。此后，撤縣設(shè)區(qū)（市）的閘門慢慢打開。
民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，全國(guó)共有855個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級(jí)市、1464個(gè)縣。截至今年6月，市轄區(qū)數(shù)量增至965個(gè)，縣級(jí)市增至386個(gè)，縣減少至1324個(gè)。過(guò)去10余年時(shí)間，全國(guó)共撤銷了140個(gè)縣，同期增加了19個(gè)縣級(jí)市、110個(gè)市轄區(qū)。
如今，越來(lái)越多的地方加入到撤縣的隊(duì)伍中，但大部分均從設(shè)市轉(zhuǎn)向設(shè)區(qū)。業(yè)內(nèi)普遍看法認(rèn)為，在國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展中心城市的背景下，縣改區(qū)之后，當(dāng)?shù)啬軌蛉娼邮苤行某鞘械妮椛洌缁A(chǔ)設(shè)施將納入整個(gè)城市通盤進(jìn)行考慮，公共服務(wù)和老百姓(100.680, 4.20, 4.35%)的生活質(zhì)量將得到不同程度的提高。
6月10日，福建省三明市人大常委會(huì)同意撤銷梅列區(qū)、三元區(qū)，設(shè)立新的三元區(qū)；撤銷沙縣，設(shè)立沙縣區(qū)，要求市政府盡快按程序報(bào)批。6月28日，三明市民政局相關(guān)工作人員告訴時(shí)代周報(bào)記者，目前三明市行政區(qū)劃調(diào)整方案已經(jīng)上報(bào)給省政府，最終將由國(guó)務(wù)院根據(jù)上報(bào)情況予以審批。
不止沿海，中部地區(qū)也正積極籌備。今年6月上旬，鄭州官方在回應(yīng)網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)表示：“目前我市的撤縣、市設(shè)立市轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整工作正在積極進(jìn)行中。”根據(jù)《鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市行動(dòng)綱要（2017―2035年）》，鄭州將優(yōu)先完成中牟、滎陽(yáng)、新鄭的撤縣（市）改區(qū)，盡快實(shí)現(xiàn)全域城區(qū)化。
地處西部的山西太原則計(jì)劃到2022年，清徐、陽(yáng)曲“撤縣設(shè)區(qū)”全面完成，與中心城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展取得重大進(jìn)展。
撤縣設(shè)區(qū)并非一蹴而就，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工作。成都新津縣早在2017年就啟動(dòng)了撤縣設(shè)區(qū)工作，歷時(shí)三年后，于今年6月獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)。上述三明市民政局相關(guān)工作人員透露：“撤縣設(shè)區(qū)牽涉的內(nèi)容較多了，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到規(guī)劃等，光材料就有好幾本書這么厚，籌備時(shí)間至少要花1年。”
但也有地方仍處在觀望之中。湖南省長(zhǎng)沙縣民政局區(qū)劃地名辦公室的工作人員告訴時(shí)代周報(bào)記者，前些年，當(dāng)?shù)卦谐房h設(shè)區(qū)的意向，往上報(bào)過(guò)相關(guān)資料，但由于資料已過(guò)期，“目前當(dāng)?shù)厣形粗貑⒊房h設(shè)區(qū)工作”。
蘇粵兩省區(qū)縣比例倒掛
經(jīng)過(guò)多年調(diào)整、合并，縣的數(shù)量越來(lái)越少。
時(shí)代周報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，目前至少已有14個(gè)地級(jí)以上城市邁入“無(wú)縣時(shí)代”。這些城市中，既包含北、上、廣、深四個(gè)一線城市，也有武漢、南京、天津等新一線城市。另外，杭州、長(zhǎng)沙、西安等大城市目前僅管轄少量的縣。
國(guó)家發(fā)展改革委城鎮(zhèn)中心副理事長(zhǎng)喬潤(rùn)令在去年7月曾公開表示，改革開放以來(lái)，全國(guó)撤縣設(shè)區(qū)的地方有100多個(gè)，90%集中在近些年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東等地撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量接近總量的一半。
目前，江蘇和廣東的區(qū)縣比例已經(jīng)出現(xiàn)倒掛。
民政部“全國(guó)行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)”的數(shù)據(jù)顯示，廣東全省122個(gè)區(qū)縣中，有65個(gè)市轄區(qū)、20個(gè)縣級(jí)市、34個(gè)縣、3個(gè)自治縣；江蘇全省96個(gè)區(qū)縣中，有55個(gè)市轄區(qū)、22個(gè)縣級(jí)市、19個(gè)縣。
撤縣設(shè)區(qū)熱潮背后，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)際上體現(xiàn)了中心城市對(duì)城市化以及未來(lái)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的整體謀劃。
“改革開放以來(lái)，學(xué)界對(duì)于城市化發(fā)展的道路存在爭(zhēng)議。到底是發(fā)展中小城市為主，還是發(fā)展中心城市？”胡剛告訴時(shí)代周報(bào)記者，經(jīng)過(guò)多年探索發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中小城市的效果并不如預(yù)期，很多人定居中小城市的意愿不強(qiáng)，“發(fā)展中心城市以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前共識(shí)。”
胡剛分析，行政分割之下，中心城市與其周邊的縣市容易產(chǎn)生較多矛盾。例如，由于財(cái)政獨(dú)立，中心城市不便直接到周邊的市縣里搞建設(shè)、投資等。行政區(qū)劃調(diào)整以后，可以減少行政成本，中心城市可以在更廣的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局等，加快區(qū)域發(fā)展。
區(qū)劃調(diào)整的好處在一些地方已經(jīng)顯現(xiàn)。2018年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，撤銷山東省萊蕪市，將其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄，設(shè)立濟(jì)南市萊蕪區(qū)、鋼城區(qū)。調(diào)整后，萊蕪區(qū)被定位為省會(huì)副中心、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)的“南翼”。“（2019年）上半年，到萊蕪考察洽談的客商，比上年同期增加一倍以上。”萊蕪區(qū)副區(qū)長(zhǎng)李秋超2019年9月表示。
防止“小馬拉大車”
今年4月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確，有序推進(jìn)“縣改市”、“縣改區(qū)”以及“市改區(qū)”；完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴(yán)重不足問(wèn)題。
并非所有的縣都愿意改為區(qū)，有些更愿意設(shè)市。前述中部省份某縣民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，區(qū)和縣級(jí)市存在較大區(qū)別，例如，區(qū)只有分局等派出機(jī)構(gòu)，而縣級(jí)市有實(shí)行獨(dú)立決策的局，財(cái)政、人事相對(duì)獨(dú)立。
對(duì)老百姓而言，縣改市將帶來(lái)一種心態(tài)上的變化。該負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)?shù)厝藢?duì)撤縣設(shè)市的盼望一直都存在。“縣改市后，名聲更大，算是上了一個(gè)檔次，老百姓都拍手歡迎。”
1980年以來(lái)，大多數(shù)“縣級(jí)市”以撤縣設(shè)市的方式建立。自1983年起，縣級(jí)市成為正式的行政區(qū)劃術(shù)語(yǔ)。通常來(lái)看，縣級(jí)市相對(duì)于縣而言，城市化進(jìn)程更快，非農(nóng)占比較低，二、三產(chǎn)業(yè)比重更高，城區(qū)公共建設(shè)較發(fā)迖。
上述負(fù)責(zé)人坦言，目前當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展速度很快，大大超出了縣的范疇，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比重中，農(nóng)業(yè)占比已經(jīng)降到很低，符合撤縣設(shè)市的條件，但相關(guān)工作并未啟動(dòng)。
“經(jīng)過(guò)這么多年的發(fā)展，符合撤縣設(shè)區(qū)（市）條件的地方很多。粗略估算，全國(guó)至少有20%左右。但總體上，國(guó)家對(duì)撤縣設(shè)區(qū)（市）的資格審查比較嚴(yán)格。”上述負(fù)責(zé)人表示。
按照今年1月1日起施行的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》，市、市轄區(qū)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括：人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源環(huán)境承載能力、國(guó)土空間開發(fā)利用狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況和基本公共服務(wù)能力等。但上述《實(shí)施辦法》并未明確設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)。
“從總體來(lái)看，未來(lái)撤縣設(shè)區(qū)的區(qū)域，可能主要是圍繞中心城市周邊的縣市進(jìn)行。”胡剛分析，中心城市的經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模比較大，輻射范圍比較廣，周邊市縣如果距離中心城市在80公里以內(nèi)，可以考慮撤縣設(shè)區(qū)，但反之，則容易導(dǎo)致“小馬拉大車”，出現(xiàn)拉不動(dòng)的情況。“關(guān)鍵還是要看中心城市的能力，能不能拉動(dòng)（縣改區(qū)）這駕馬車。”
胡剛提醒，撤縣設(shè)區(qū)原本是一件好事，但要特別防止出現(xiàn)一哄而上、違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的情況。2018年11月，民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)（市），除了對(duì)每一個(gè)申報(bào)地方進(jìn)行詳細(xì)審核之外，還注重從總體上把握撤縣設(shè)市的區(qū)域布局，把握好撤縣設(shè)市的幅度、力度和速度。
