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2024年11月21日
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“建議根據(jù)公共利益需要限定征地范圍，不能簡單地把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展與公共利益需要劃等號，也不能把‘由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設的需要’作為征地理由。” 3月4日，全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會專家委員蔡繼明在接受記者采訪時表示，他在參加十三屆全國人大二次會議期間擬提交6個議案、建議，“關于推進我國土地制度改革的建議”是其中的一項。
伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，城市建設和城市發(fā)展需要占用越來越多的農(nóng)村土地，而伴隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，農(nóng)村的建設用地特別是宅基地又出現(xiàn)了大量閑置。那么，該如何根據(jù)城鄉(xiāng)人口的遷徙合理地調(diào)整土地在城鄉(xiāng)之間的配置呢？
蔡繼明首先強調(diào)，根據(jù)《憲法》第十條的規(guī)定，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，只有出于公共利益的需要，國家才能依法征收或征用農(nóng)村集體土地。而《土地管理法修正案（草案）》則把“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設的需要”作為征地理由之一，蔡繼明認為是不合適的，因為“成片開發(fā)”既可能是出于公共利益的需要，也可能純粹是出于商業(yè)利益的需要，不能把“成片開發(fā)”等同于公共利益。蔡繼明指出，強調(diào)市場在土地資源配置中起決定性作用，在《土地管理法修正案（草案）》 中明確規(guī)定：國家實行國土資源市場配置制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則由市場配置。
關于《土地管理法修正案（草案）》的修改，蔡繼明還提出如下建議：其一是在符合國土空間總體規(guī)劃和土地利用分區(qū)規(guī)劃前提下，集體建設用地中對于村民超過一處的宅基地，實行有償使用， 有償使用費通過拍賣來確定， 拍賣收入用于村莊公共設施建設和公共服務；其二是允許農(nóng)村宅基地使用權在集體經(jīng)濟組織之外流轉(zhuǎn)，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。目前，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款全面推開條件已經(jīng)成熟，但農(nóng)房抵押貸款（包括宅基地使用權抵押）仍難以推進，原因之一是農(nóng)村宅基地使用權只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓，而在大多數(shù)村莊已實現(xiàn)一戶一宅的情況下，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人，這就使農(nóng)房抵押物難以通過拍賣變現(xiàn)。
此外，現(xiàn)行《物權法》和《擔保法》并沒有賦予農(nóng)村宅基地使用權的抵押職能，要全面推行農(nóng)房（包括宅基地）抵押，必須修改《物權法》、《擔保法》相關內(nèi)容，使農(nóng)村集體宅基地與城市國有宅基地具有同等的用益物權，從而使農(nóng)民宅基地使用權作為完整的用益物權可以用于抵押，同時取消《擔保法》中禁止農(nóng)村宅基地用于抵押的規(guī)定。
蔡繼明最后提到，應該允許農(nóng)村閑置的宅基地轉(zhuǎn)換成工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性建設用地并在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
記者在采訪中了解到，除了上述土地方面的建議，《資源稅法（草案）》和網(wǎng)約車監(jiān)管也是蔡繼明今年關注的重點內(nèi)容。
