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2024年11月24日
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城市化網(wǎng)訊 日前，在北京舉行的2018第三屆文旅產(chǎn)業(yè)巔峰大會(huì)上，國家發(fā)改委城鎮(zhèn)中心原副主任、現(xiàn)中心智庫副理事長(zhǎng)、城市化委員會(huì)委員喬潤(rùn)令發(fā)表了題為《文旅產(chǎn)業(yè)土地利用的新空間》主旨演講，引起了各方的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響。他在演講中指出，目前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)的另類四大現(xiàn)象：一是隨著中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)村土地不減反增；二是中國城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超國家標(biāo)準(zhǔn)；三是中國多地城鎮(zhèn)正在收縮；四是隨著中國大量農(nóng)民進(jìn)城，宅基地大范圍增加。
“宅基地是土地利用的新空間”。喬潤(rùn)令表示，第一，土地控制數(shù)量擴(kuò)張，提高土地利用率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會(huì)，這個(gè)趨勢(shì)都在進(jìn)行。2013年的《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議》提出“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》又明確要求“嚴(yán)格控制城市便捷無序擴(kuò)張”。
另外，國家也采取了新的措施，劃定城市邊界、耕地邊界、生態(tài)紅線。劃定了以后，十年可以微調(diào)一次。那就意味著不能隨意的擴(kuò)大城市的邊界。從政府機(jī)構(gòu)的整合來看，關(guān)鍵是規(guī)劃部門的重組。規(guī)劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機(jī)構(gòu)上轉(zhuǎn)變職能思路。規(guī)劃從外延擴(kuò)張型轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪績(jī)?yōu)化型，即規(guī)劃本身也要發(fā)生重大的變革。
以上這些標(biāo)志性的意義在于擴(kuò)張型的新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入尾聲了，城市發(fā)展將從面積、數(shù)量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)和功能的提升。
第二，新導(dǎo)向鼓勵(lì)利用四荒地和集體建設(shè)用地發(fā)展旅游業(yè)。最近三年來，政策是鼓勵(lì)利用集體建設(shè)用地、四荒地來發(fā)展旅游、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體。
去年12月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，意見規(guī)定嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模，全面實(shí)行建設(shè)用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農(nóng)田。合理控制特色小鎮(zhèn)四至范圍，規(guī)劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設(shè)用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬。
這表明發(fā)展旅游、特色小鎮(zhèn)和田園綜合體要嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，在存量上做文章。
第三，不同區(qū)域的土地開發(fā)重點(diǎn)加速分化。中國經(jīng)濟(jì)，各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現(xiàn)重大的分化。
高價(jià)值地區(qū)的土地利用政策已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。所謂高價(jià)值地區(qū)，就是大中城市周邊和東南沿海地區(qū)。特色小鎮(zhèn)以存量土地的再利用為主，而城市更新是低效用地的再開發(fā)。中部地區(qū)的土地政策將聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地，伴隨著農(nóng)村三權(quán)分置的改革，農(nóng)村集體建設(shè)用地將成為旅游用地的主流。另外，經(jīng)濟(jì)空間和城鎮(zhèn)人口收縮的東北、中西部一些地區(qū)不同類型的土地如何利用，還需要探索研究。
所以說，政策和市場(chǎng)的走向正在十字路口，中國的人口流向發(fā)生了很大變化，是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)呢？不同類型的土地開發(fā)價(jià)值需要重新評(píng)估，這個(gè)可能是非常需要的。
第四，農(nóng)村集體建設(shè)用地政策的重大調(diào)整。最關(guān)鍵的是宅基地。因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)地永遠(yuǎn)是農(nóng)地，不能改變用途的。農(nóng)村宅基地實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。
2018年中央1號(hào)文件指出：落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。最大的亮點(diǎn)就是農(nóng)民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權(quán)，城市工商資本可以下鄉(xiāng)合作開發(fā)宅基地的使用權(quán)，因此宅基地是土地利用的新空間。
第五，農(nóng)村宅基地是未來最大的用地空間。目前宅基地的三權(quán)分置政策正在實(shí)驗(yàn)過程當(dāng)中。三權(quán)分置確定后，要解決以下的五個(gè)問題：一是宅基地轉(zhuǎn)讓可否跨區(qū)域；二是銀行能不能抵押貸款，現(xiàn)在全國有30多個(gè)試點(diǎn)正在進(jìn)行銀行抵押貸款的試點(diǎn)；三是防止搞房地產(chǎn)，但可以建租賃房；四是如何轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)用地；五是如何進(jìn)行市場(chǎng)化交易。
喬潤(rùn)令表示，預(yù)計(jì)在2019年末，這幾大問題或被逐步破解。宅基地制度在三權(quán)分置基礎(chǔ)上繼續(xù)改革，使用權(quán)可以入市交易，一是止住鄉(xiāng)村衰敗、增加農(nóng)民收入，這振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵一環(huán)；二是發(fā)展特色小鎮(zhèn)、田園綜合體，為鄉(xiāng)村旅游提供了最大的潛在用地，意義重大。宅基地新政策及其后續(xù)融資政策的完善，為城市資本開辟了道路。
那么，農(nóng)村土地該如何流轉(zhuǎn)呢？市場(chǎng)化？
第一，通過政府獲得國有建設(shè)用地。國有土地除了住宅用地，還有工業(yè)用地，商業(yè)、旅游等事業(yè)發(fā)展用地、公共設(shè)施用地等，其中旅游用地可能需重新分類。
第二，從村集體手中獲得的集體產(chǎn)權(quán)土地。這是土地利用的新空間。
集體產(chǎn)權(quán)土地有三種：承包地、四荒地和林地、集體建設(shè)用地。這三種集體土地現(xiàn)有的特點(diǎn)有三個(gè)，一是產(chǎn)權(quán)歸集體，農(nóng)民只有承包權(quán)、使用權(quán)；二是不能抵押貸款、不能向村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人和組織流轉(zhuǎn)出讓；三是實(shí)行用途管制，非經(jīng)規(guī)劃和政府征用，集體土地不能轉(zhuǎn)換用途。承包地，包括基本農(nóng)田、一般性農(nóng)田；集體體建設(shè)用地也分三類，第一類叫做經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，這個(gè)在整個(gè)集體建設(shè)用地當(dāng)中占比不超過10%，可直接入市；第二類，公共建設(shè)用地；第三類也是最關(guān)鍵的，就是宅基地。宅基地為什么有那么大的空間呢？因?yàn)檗r(nóng)民占了大量的宅基地，隨著兩三億人進(jìn)城，宅基地不減反增，這是下一步發(fā)展最大的土地紅利空間的所在。
第三，農(nóng)村可用的資源是土地與農(nóng)村集體資產(chǎn)，要充分利用這些可用資源。
農(nóng)村有資源型資產(chǎn)，包括土地、山泉河流等；也有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，就是集體經(jīng)濟(jì)；此外還有非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，主要是用于公共服務(wù)，如集體經(jīng)濟(jì)組織出資的農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等設(shè)施等。這三類資產(chǎn)分布不同，是農(nóng)村集體的主要財(cái)產(chǎn)。
那么，下一步改革的方向，就是確權(quán)。
對(duì)于資源性的資產(chǎn)，確權(quán)后可以把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給需要的人，同時(shí)貸款抵押，一旦試點(diǎn)成功，可以貸款抵押；非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，確權(quán)估值后采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，確權(quán)后也可交易出讓，合作經(jīng)營(yíng)。（信息來源：中國網(wǎng)地產(chǎn)）
