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2024年11月22日
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徘徊在灰色地帶多年的宅基地交易，有望像40年來(lái)的多種改革措施一樣，走到陽(yáng)光之下。
1月15日，2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議在北京召開(kāi)。國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明公開(kāi)表示，政府將不再壟斷居住用地，將試點(diǎn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。
輿論為之沸騰。
根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地指的是村集體給本集體內(nèi)部村民使用的、用來(lái)建房的土地。宅基地的“三權(quán)分置”指的是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
而在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中，宅基地的農(nóng)村集體所有制得到延續(xù)，其轉(zhuǎn)讓不但限于農(nóng)村集體內(nèi)部，宅基地的使用權(quán)也不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。此次姜大明的公開(kāi)表態(tài)，或?qū)⒊蔀檎剡M(jìn)入用地市場(chǎng)的先聲。
早在2015年，國(guó)家已針對(duì)完善農(nóng)村土地制度開(kāi)展試點(diǎn)工作：當(dāng)年2月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。三年試點(diǎn)改革原本于去年底結(jié)束，但考慮到有些問(wèn)題需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決，全國(guó)人大決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年。
在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英看來(lái)，推動(dòng)當(dāng)前的宅基地制度改革，有其內(nèi)在的必要性和迫切性。“固化的宅基地制度限制了農(nóng)村發(fā)展的活力。”劉守英告訴時(shí)代周報(bào)記者。
2.7億畝宅基地市場(chǎng)
消息傳到千里之外的廣東佛山南莊鎮(zhèn)紫南村時(shí)，黨委委員羅永秋十分興奮，在他看來(lái)，宅基地的“三權(quán)分置”“將是推動(dòng)農(nóng)村住房的大革命的重要力量”。
紫南村是全國(guó)十佳小康村。在羅永秋看來(lái)，宅基地“三權(quán)分置”將會(huì)促進(jìn)農(nóng)村集體土地資源的有效配置，從而發(fā)揮這些土地的最大價(jià)值。
中科院在2013年的調(diào)研顯示，全國(guó)2.7億畝宅基地中，閑置的有1.14億畝，相當(dāng)于5個(gè)北京的面積。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng)朱啟臻教授對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出，儲(chǔ)量巨大的宅基地資源，在城市用地資源日漸枯竭、農(nóng)村人口長(zhǎng)期處于凈流出的今日，或?qū)⒊蔀榻鉀Q當(dāng)下城鄉(xiāng)不平衡的有力方法。
長(zhǎng)期以來(lái)，土地作為稀有資源，采用的是有償使用方式。早前采取的是土地協(xié)議出讓，政府與土地使用者協(xié)商，簽訂出讓合同，受讓人繳納土地出讓金。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，因集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而引發(fā)的糾紛時(shí)有發(fā)生。以珠三角地區(qū)為例，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，集體土地不可以轉(zhuǎn)讓出租。但迫于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，20世紀(jì)80年代起，半地下形式的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在珠三角一直存在，法律風(fēng)險(xiǎn)一直存在。
直到2015年，在城市建設(shè)用地日益緊張而閑置宅基地逐步增加的背景之下，國(guó)家33個(gè)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)落地，農(nóng)村土地才在部分區(qū)域“迎來(lái)陽(yáng)光”。
以義烏市為例，自2015年3月被列為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)以來(lái)，義烏逐步探索建立了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度體系。從農(nóng)村宅基地“取得置換、抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)明晰、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理”七個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，義烏市現(xiàn)已有3160戶農(nóng)戶累計(jì)退出農(nóng)村宅基地，建筑占地面積27.66萬(wàn)平方米；24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總量的1/3以上。
“農(nóng)村集體土地的改革，對(duì)于激活農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入具有重大的意義。”朱啟臻表示。
冰火兩重天
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地的際遇堪稱“冰火兩重天”。
自改革開(kāi)放以來(lái)，珠三角城市大力發(fā)展廠房等物業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的外向型經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村家庭普遍通過(guò)建房出租、合建廠房商鋪等形式使用宅基地，吸引前來(lái)投資的商人。
來(lái)自農(nóng)村外的城市居民甚至歸國(guó)華僑、商戶也紛紛到村集體購(gòu)置宅基地，或自住或出租。這種游資“種房”的情形反映了特定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也造成了“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)面積、非住宅用途、小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題。隨著時(shí)間推移，這些宅基地又因私下流轉(zhuǎn)、擴(kuò)建改建衍生出大量其他權(quán)屬糾紛。據(jù)羅永秋介紹，在紫南村，一棟7層高的自建房一年能為一戶業(yè)主提供近10萬(wàn)元的租金收入。雖然該村已全部清退出租屋，但在周邊其他村里，宅基地依然是村民眼中的搖錢樹(shù)。
朱啟臻告訴時(shí)代周報(bào)記者，我國(guó)施行嚴(yán)格的土地管制制度，很多地方有20多年不再批宅基地了。由于許多農(nóng)村地區(qū)的土地分配已經(jīng)固化，導(dǎo)致許多新分戶的村民沒(méi)有宅基地可分配；另一方面，農(nóng)村里有些人原來(lái)有宅基地，但后來(lái)進(jìn)城務(wù)工了，或者已經(jīng)轉(zhuǎn)成了城市居民，原先的宅基地就出現(xiàn)了閑置。
在劉守英長(zhǎng)期跟蹤的四川瀘縣，宅基地遇冷的現(xiàn)象卻很突出。
和許多中西部的農(nóng)業(yè)大縣一樣，瀘縣的農(nóng)民為了增加收入，多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力都選擇外出務(wù)工或經(jīng)商。
但同為外出務(wù)工者，不同年代的人卻存在著顯著的代際差異。據(jù)劉守英介紹，“農(nóng)一代”（20世紀(jì)四五十年代出生的農(nóng)民）對(duì)家鄉(xiāng)和土地有很深的情結(jié)，雖然暫時(shí)離鄉(xiāng)出村，但最終都會(huì)選擇落葉歸根。而“農(nóng)二代”（上世紀(jì)60年代及以后出生的農(nóng)民）雖然沿襲著上一代外出打工的特征，但他們“離土出村不回村”，許多村民已經(jīng)長(zhǎng)期生活在城市，他們中的大多數(shù)人，甚至不知道自家的承包地在哪里，只是因?yàn)橛欣先嗽诩遥苑昴赀^(guò)節(jié)才會(huì)回老家住兩天。
瀘縣雖然只是一個(gè)樣本，但這個(gè)樣本卻具有相當(dāng)?shù)钠毡樾裕?dāng)下，許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊和瀘縣相仿，常常只是在春節(jié)期間因?yàn)橥獬鰟?wù)工者的回鄉(xiāng)才會(huì)有一些喧鬧。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，大量宅基地閑置成為農(nóng)村的一個(gè)問(wèn)題，但在集體土地改革的過(guò)程中，依然不乏有反對(duì)和質(zhì)疑的聲音。
“社會(huì)往往會(huì)有慣性思維，認(rèn)為宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能動(dòng)；也有人認(rèn)為，宅基地涉及農(nóng)村安定和穩(wěn)定，不要輕易動(dòng)。”劉守英告訴時(shí)代周報(bào)記者，無(wú)視現(xiàn)實(shí)變化，導(dǎo)致了宅基地制度安排嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，宅基地制度改革也因此落在其他改革后面。
在劉守英看來(lái)，費(fèi)孝通語(yǔ)境中的“鄉(xiāng)土中國(guó)”—以地為生、以農(nóng)為業(yè)、生于斯長(zhǎng)于斯、安土重遷的，其宅基地制度就無(wú)松動(dòng)的可能。但隨著農(nóng)二代“離土出村不回村”成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象，原本看來(lái)牢不可破的宅基地制度也面臨改革壓力。
劉守英告訴時(shí)代周報(bào)記者，目前土地結(jié)構(gòu)的變化，在于代際差異的影響：離開(kāi)土地的農(nóng)一代和農(nóng)二代，有著完全不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征與行為模式。
農(nóng)一代對(duì)土地的感情深，他們“離土出村”最終回村，種地既是收入來(lái)源也是生活方式，寧愿住家里的瓦房也不住城里的樓房，不會(huì)輕易動(dòng)家里的宅基地和房子。農(nóng)二代基本沒(méi)種過(guò)地，對(duì)土地的感情不深，不務(wù)農(nóng)，不回村蓋房，在城里購(gòu)房的比例增加，生活方式城市化，回家只是為了探望老人。
“作為村集體的一員，村民就擁有使用集體土地的權(quán)利。不論是站在資源利用或者農(nóng)民利益的角度，都應(yīng)該對(duì)宅基地使用權(quán)適度松綁。”朱啟臻對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。
嚴(yán)格土地用途管制大原則
在2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議召開(kāi)之后，輿論將姜大明的表態(tài)解讀為“政府不再壟斷居住用地供應(yīng)”—政府將不再是住宅用地的唯一提供者，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也不再是一手住房的唯一提供方。
但劉守英態(tài)度審慎，他認(rèn)為，根據(jù)目前公布的內(nèi)容作此評(píng)價(jià)仍然言之尚早，下一步出臺(tái)的配套政策以及各地的執(zhí)行細(xì)則，對(duì)于市場(chǎng)將起到更為關(guān)鍵的作用。
“土地問(wèn)題關(guān)乎村里的人心問(wèn)題，土地問(wèn)題解決不了，村里的人心就散了。”羅永秋也對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，集體土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須要先完成確權(quán)流程，而牽涉包括歷史遺留問(wèn)題一系列困難的土地確權(quán)可能在限期的2018年底難以全部完成，要推動(dòng)集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，先需要適度加快集體土地確權(quán)事宜。
在朱啟臻看來(lái)，政策落地的關(guān)鍵在于“適度”。“在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，姜大明部長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào)，城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開(kāi)，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能突破。”朱啟臻認(rèn)為，“適度”的核心在于嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的大原則。簡(jiǎn)單地講，就是城里人不可以到農(nóng)村買宅基地，農(nóng)村的宅基地只能農(nóng)村人買，這個(gè)農(nóng)村人可以是本集體的，也可以是外村集體的。要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館等。
朱啟臻補(bǔ)充道，此次的政策作了嚴(yán)格的規(guī)定，如果不管住，很多需要宅基地的農(nóng)民沒(méi)法獲得宅基地，城里人因?yàn)橘Y本力量比較強(qiáng)，就可能改變鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，這與改革的初衷是不符的。
劉守英也指出，目前國(guó)土資源部發(fā)出的改革信號(hào)的確可能打破政府在住房土地供應(yīng)上的壟斷：從所有城市住房用地都須通過(guò)招拍掛來(lái)供地，改為只要土地使用權(quán)合法，掌握存量國(guó)有土地的企業(yè)能夠不需要通過(guò)招拍掛，可以供應(yīng)住宅用地。
但劉守英同時(shí)指出，姜大明部長(zhǎng)在講話中提及的信息量過(guò)少，諸多問(wèn)題還有待厘清，否則在打破政府壟斷住宅用地供應(yīng)后，又會(huì)留下權(quán)力尋租空間。
“例如說(shuō)非房地產(chǎn)企業(yè)合法取得的土地，不通過(guò)政府壟斷的招拍掛市場(chǎng)供地，其中哪些土地可以作為住宅用地？有多大比例的土地可以供應(yīng)？該用地要不要符合整個(gè)城市的供地結(jié)構(gòu)？哪個(gè)部門負(fù)責(zé)審批？”劉守英指出，如果不能完善相關(guān)落地法規(guī)，反而可能引起房地產(chǎn)市場(chǎng)亂象。
