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2024年11月22日
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3000萬畝！
這是全國農(nóng)村居民點閑置用地大致面積。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》指出，新世紀第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。
說一千道一萬，中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”，目標就是盤活這筆巨額閑置財富。
“宅基地制度改革是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵。”最近3年帶隊跟蹤調(diào)研宅基地制度改革的中國人民大學劉守英教授說。
從理論到實踐，宅基地“三權(quán)分置”實施推廣要過好三關(guān)。
這筆財富是誰的：夯實確權(quán)關(guān)
“以前家里只有土地使用權(quán)證，房子沒有任何手續(xù)，現(xiàn)在終于有了政府正式的證書，就像是吃下了一顆定心丸。”近日廣西壯族自治區(qū)欽州市欽北區(qū)橫嶺村村民高朝仕拿到欽州市國土資源局頒發(fā)的《中華人民共和國不動產(chǎn)權(quán)證》激動地說。
這是欽州市第一本農(nóng)宅房地一體的不動產(chǎn)權(quán)證書，標志著欽州市集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作步入新的階段。
國土資源部提供的數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達到82%，集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達到76%。但實際工作中存在基層認識不到位，政府缺少積極性，農(nóng)民熱情度不高以及農(nóng)村土地權(quán)屬歷史遺留問題多，一些宅基地“批小占大”等問題。
“交換的前提是產(chǎn)權(quán)清晰。‘三權(quán)分置’必須建立在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上。否則，既有問題將更加復雜，新的麻煩也會不斷產(chǎn)生。”國家行政學院教授劉銳說，“三權(quán)分置”要做好確權(quán)這項基礎(chǔ)性工作。宅基地確權(quán)需要準確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能“一刀切”，不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。
“三權(quán)分置”意味著土地資產(chǎn)價值釋放，只有確權(quán)合法公平，才能不讓違法、不公的結(jié)果不斷放大，避免為農(nóng)村和諧穩(wěn)定和有序治理埋下新的隱患。
法源要說清一二三：過好法理關(guān)
“資格權(quán)是什么東西？”很多人不約之問，恰恰問到了制度創(chuàng)新的核心問題上。
根據(jù)中央一號文件，我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
“這是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向。”國土資源部部長姜大明說，當務(wù)之急是各地在改革試點中要認真開展宅基地“三權(quán)分置”特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式。
姜大明說，2018年是修改土地管理法關(guān)鍵年份，按照邊試點、邊總結(jié)、邊修法的要求，系統(tǒng)總結(jié)試點經(jīng)驗，為修法提供實踐支撐。
“從形式上看，農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類。農(nóng)戶資格權(quán)和承包權(quán)本身是否可以作為一項權(quán)利與其他兩項權(quán)利并列，以及如果可以并存，在‘三權(quán)分置’框架內(nèi)是否妥當都值得進一步研究。”劉銳認為，應(yīng)有更高層次的土地確權(quán)登記法律法規(guī)，研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，明確集體農(nóng)民的法律地位、集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的維權(quán)意識和農(nóng)民的公民意識。
宅基地使用權(quán)如何定性，屬于用益物權(quán)嗎？如果農(nóng)戶資格權(quán)地位不確定，必然影響第三項權(quán)利宅基地使用權(quán)定位。“未來兩年將是承包地、宅基地‘三權(quán)分置’改革基本法律制度落地關(guān)鍵時期，制度供給的責任將由試點地區(qū)轉(zhuǎn)移到中央相關(guān)部門。未來的‘三權(quán)分置’改革必須依法推進。”劉銳說。
向基層實踐要經(jīng)驗：打通試點關(guān)
“農(nóng)村有房有地的大興親，這么多好事在找你！”
大興，北京市下屬的一個區(qū)，位于北京市南郊，自先秦建縣以來約有2400余年，為中國最早建制縣之一，元明清三代為“天下首邑”。
作為距離北京市區(qū)最近的郊區(qū)，大興距市中心13公里，是當前農(nóng)村土地制度改革多項試點交匯點：這是全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院“兩權(quán)”抵押貸款試點之一，也是全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院“三塊地”改革試點之一。當然，還是農(nóng)地入市建租賃房的最早試點之一。
隨著宅基地實施“三權(quán)分置”政策信號釋放，這些試點之間的“隔斷”正在被打開。
“中央同意農(nóng)村土地制度改革三項試點延期一年，分兩步把試點內(nèi)容拓展到全面覆蓋、統(tǒng)籌推進、深度融合的新階段。”姜大明說，統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，更有利于平衡好國家集體個人利益，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。“三項改革要與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)村治理、戶籍、財稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實增強改革的協(xié)同性。”
“試點是抓典型、出經(jīng)驗的工作方法。要以支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場為導向，使城鄉(xiāng)資源配置更平衡，盤活農(nóng)村閑置土地，改變同地不同權(quán)、同權(quán)不同價現(xiàn)狀。群眾對這項改革是支持的，到底能起到多大作用，要靠實踐摸索。”國土資源部副部長王廣華說，要堅持大膽闖、大膽試，在不觸碰三條底線前提下，大膽探索實踐，形成可推廣、可復制的經(jīng)驗做法。
