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2024年11月24日
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本期市長顧問： 黃小虎 中國土地問題研究專家
1968年上山下鄉(xiāng)，1973年大同一中教員。1978年調(diào)《紅旗》雜志社（1988年改為《求是》雜志社）工作，歷任經(jīng)濟部助理編輯、編輯、農(nóng)村組組長、副主任、副編審。1992年調(diào)國家土地管理局（1998年后為國土資源部），歷任中國土地評估中心主任、中國土地勘測規(guī)劃院副院長、院長兼書記、書記、巡視員。2008年退休。2002—2010年，曾任中國土地學會副理事長兼秘書長。
從20世紀80年代始，工作之余致力于經(jīng)濟研究，側(cè)重于農(nóng)村經(jīng)濟、土地經(jīng)濟，發(fā)表論文數(shù)百篇。主要著作有：《90年代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的主要任務(wù)》、《新時期中國土地管理研究》、《土地與社會主義市場經(jīng)濟》、《住房是個大問題》等。近年主要研究成果有，《征地制度改革問題研究》（清華大學中國農(nóng)村研究院2012年重大課題）、《關(guān)于自然資源管理體制改革》（2014）、《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場研究》（2014）、《十八屆三中全會決定與土地使用制度改革》（2016）、《我國現(xiàn)行城市住房制度必須改革》（2016）、《賀雪峰文章引發(fā)的思考》（2017年）。
提問一：8月28日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》的通知（國土資發(fā)〔2017〕100號，下稱“《通知》”）。《通知》開宗明義“為增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制”。您如何評價這份《通知》？從實際內(nèi)容看，是否可以將《通知》解讀為我國將加快推進土地法修訂的一次試水？
黃小虎：我認為這個《通知》對于土地制度改革來說，邁出了關(guān)鍵性的一步，就是農(nóng)村集體土地可以進入房地產(chǎn)市場了，這一步邁出后，后續(xù)改革也會沿著這個路子繼續(xù)往前走。
說實話，這有點超出我的預(yù)期。我原來預(yù)計這類改革可能要等到明年兩會之后，就是機構(gòu)改革推出以后。因為在現(xiàn)行體制機制下，有關(guān)主管部門受法律規(guī)定、職能定位等約束，推出這樣的改革不太容易。改革要依法有據(jù)，現(xiàn)行法律規(guī)定，各類建設(shè)項目必須使用國有土地，集體土地是不能夠入市的。北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個試點縣級允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,是特別批準而且經(jīng)人大授權(quán)可以突破現(xiàn)行法律，同時規(guī)定試點集體土地可以入市但不能開發(fā)房地產(chǎn)。所以，這個《通知》有非常大的突破。向著落實十八屆三中全會《決定》提出的，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，邁出了更為關(guān)鍵的一步。
之前33個縣的試點和這次13個地區(qū)試點，都是對現(xiàn)行制度的突破。那么，現(xiàn)行制度是什么時候建立的？是不是改革開放以來一直如此？實際上，它是在1998年修訂、1999年實施的《土地管理法》上建立起來的。
這里，有必要回顧一下改革開放的發(fā)展歷史。
農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，解放了農(nóng)村剩余勞動力并積累了一定的資金，于是農(nóng)村、農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就成了不可阻擋的趨勢，黨和政府對此也給予了大力支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)順理成章地“異軍突起”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對中國的城市化發(fā)揮了重要的促進作用。1978年，全國有建制鎮(zhèn)約3000個，1985年增加為6600個，1998年達到1.9萬個。大量新增加的小城鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動起來的，也可以說是在集體建設(shè)用地市場基礎(chǔ)上形成的。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，特別是“珠三角”和“長三角”等地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，還培育了一批新興的大、中城市。例如東莞，改革開放前是個5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600多平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的特大城市。“珠三角”的南海、順德、佛山等城市，大體都是這樣發(fā)展起來的。“長三角”和其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的不少城市，也不無類似的情況。
這些地方的特點是除部分基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)用地實行國家征地外，企業(yè)用地一般不實行國家征地，而是由企業(yè)租用農(nóng)村集體的土地。土地供應(yīng)充分，地租（地價）就便宜，刺激了產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，城市也快速發(fā)展。在社會一次分配領(lǐng)域，政府所獲土地增值收益不多，但產(chǎn)業(yè)的快速集聚，使政府在二次分配中的企業(yè)稅收不斷攀高，逐步積累起雄厚的財力，足以滿足城市建設(shè)及提供其他公共產(chǎn)品的需要。對于農(nóng)民來說，由于有相對穩(wěn)定的地租收入，能夠比較淡定地面對產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、職業(yè)、身份、生存環(huán)境的劇烈變化，順利地融入城市即實現(xiàn)城市化。顯然，這是一個多贏的局面。
東莞等地的實踐表明，允許集體建設(shè)用地入市，不僅可以縮小國家征地的范圍，還可以形成集體建設(shè)用地的市場價格。由于供應(yīng)充分，地租（地價）泡沫會受到抑制，國家征地確定補償標準也就有了客觀的依據(jù)。東莞作為一個特大城市，長期房價不高且比較穩(wěn)定，原因之一就是地價穩(wěn)定。現(xiàn)在許多地方征地補償費畸高，根子在于不允許集體土地入市，就形成不了相關(guān)的土地價格，只能參照政府賣地的價格確定補償標準。補償高了，又會抬高地價，形成惡性循環(huán)。
從理論上講，集體建設(shè)用地也包括農(nóng)民的宅基地。仍以東莞為例，該市800多萬人口中，本市戶籍人口只有約190萬，另有將近650萬人為外來務(wù)工、經(jīng)商人員。龐大外來人口的居住需求，引導(dǎo)廣大農(nóng)民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場的需要，又增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。幾百萬人的居住問題，靠農(nóng)村土地得到解決，沒有成為政府的沉重負擔。工業(yè)化和城市化改變了本地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，人員的流動性增強了，宅基地的買賣也時有發(fā)生，并沒有出現(xiàn)有人擔心的流離失所、無家可歸等社會問題。東莞農(nóng)民宅基地上的出租住房供應(yīng)充分，大量流動人口主要靠租房解決居住需求，壓制了商品房的炒作空間，炒房客們不大看好這個地方，這也是東莞房價長期穩(wěn)定的重要原因。這一次允許13個地區(qū)的集體土地開發(fā)租賃住房，其實東莞一直就是這么做的，而且有很成功的經(jīng)驗。
值得一提的還有北京市，首都的外來人口數(shù)量比東莞大得多，卻沒有形成印度、巴西等發(fā)展中國家大城市周邊大規(guī)模人口集聚的貧民區(qū)，主要原因在于，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地市場，分散化解了他們的居住問題。
回顧歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地進入市場，曾經(jīng)對農(nóng)村發(fā)展，對國家的工業(yè)化、城市化，做出過十分重要的貢獻，本質(zhì)上是讓農(nóng)民分享了土地增值帶來的紅利。我曾經(jīng)提出，集體建設(shè)用地進入市場，是億萬中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。主要依據(jù)，就是這些曾經(jīng)發(fā)生甚至還在發(fā)生的歷史事實。那么，政府在這個過程中的作用是什么呢？政府的作用就是在尊重人民群眾首創(chuàng)精神前提下，對社會和市場的活動加以規(guī)范、引導(dǎo)和管理。
提問二：請您談?wù)劊锻ㄖ穼r(nóng)民享受改革成果將做哪些有益探索與嘗試？
黃小虎：上世紀80年代，國家對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是大力扶持、大力支持的，90年代初期、中期也是支持的，轉(zhuǎn)折點在1998年。1998年修改1999年實施《土地管理法》，出臺了幾項規(guī)定，首先是各項建設(shè)必須使用國有土地，其次是集體土地不得用于非農(nóng)建設(shè)。這就把農(nóng)民利用土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進程的道路給堵死了。結(jié)果，政府走上前臺，成了市場主體。可以說，1998年新的《土地管理法》的出臺，標志著我們國家的發(fā)展模式、發(fā)展方式發(fā)生了很大的變化，由此帶來很多社會矛盾和問題，最主要是激化了和農(nóng)民的矛盾。過去農(nóng)民參與國家工業(yè)化、城市化進程，有三條路可走：一是在自己的土地上轉(zhuǎn)型，利用自己的土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是進城打工；三是國家征地。前兩條路可以說是農(nóng)民自主參與城市化的道路，第三條是被城市化的道路。現(xiàn)在，三通道被堵了一條，變成了兩通道，再加上被城市化的那條路又不順，出現(xiàn)了“擁堵”。
計劃經(jīng)濟時期的國家征地，黨和政府明確規(guī)定，不落實對農(nóng)村、農(nóng)民的補償，不解決好失地農(nóng)民的安置問題，不得實施征地。這里很關(guān)鍵的一點，是對失地農(nóng)民的安置。凡因國家大面積征地，致使有關(guān)農(nóng)村人均土地低于一定面積，無法靠務(wù)農(nóng)維生了，政府就要負責把相關(guān)的勞動力安排到城市的企事業(yè)單位工作，并解決他們的城市戶口問題。對當時的農(nóng)民來說，這可是個天翻地覆的變化。從土里刨食變?yōu)槌陨唐芳Z，從掙工分變?yōu)閽旯べY，從沒有養(yǎng)老金變?yōu)橛型诵萁穑瑥暮献麽t(yī)療變?yōu)楣M醫(yī)療，子女也有機會到城里學校上學，運氣好的還可能分房子，等等。顯然，在這里起作用的是利益共享機制，被征地農(nóng)民實實在在地分享到了工業(yè)化、城市化的成果。在當時的機制下，干部隊伍普遍清廉，沒有哪個社會群體能夠通過征地發(fā)家致富。因此，農(nóng)民普遍支持甚至盼望國家征地。個別矛盾沖突的案例也有，主要是政府的補償和安置工作不到位導(dǎo)致的，不是制度性原因。
改革開放以后，建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，情況有很大變化。私營企業(yè)和改制后的國有企業(yè)自主用人，政府沒有強行安置失地農(nóng)民就業(yè)的權(quán)力了，經(jīng)營不善的企業(yè)實行破產(chǎn)、兼并、下崗，安排了也沒有意義。就是說，計劃經(jīng)濟條件下的利益共享機制在市場經(jīng)濟里不靈了。當時能想得出來的辦法，就是增加貨幣補償。怎么增加？最后定下來的原則是按農(nóng)地的原用途補償。如果農(nóng)民被征了一部分土地以后還能繼續(xù)務(wù)農(nóng)，按原用途補償是可以的。問題是完全失地的農(nóng)民，實際是在城市的環(huán)境里生活，“動就要錢”（農(nóng)民語），拿到的補償不要說融入城市，連生存都成問題。因此，農(nóng)民的不滿、反抗就日漸多起來了。
1992年是個重要的時間節(jié)點，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟。此后，各項改革加快，各項建設(shè)全面推進，特別是園區(qū)建設(shè)遍地開花。園區(qū)建設(shè)要大片征地，完全失地農(nóng)民的數(shù)量大大增加。也差不多在這個時段，出臺了按原用途增加征地補償費的政策。從此，征地引發(fā)的矛盾越來越多，成了各方關(guān)注的社會問題。
1998年是另一個重要的時間節(jié)點。那一年政府機構(gòu)改革，國土資源部成立，在全國全面確立了城市土地有償使用制度，并在各種因素作用下全面形成土地財政。也在那個時候，全國各地落實城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，如火如荼地開展城市建設(shè)，征地的范圍、面積遠遠大于園區(qū)建設(shè)，失地農(nóng)民的數(shù)量更多了。按原用途補償引發(fā)的矛盾沖突更加尖銳、激烈，已經(jīng)成為帶有全局性的焦點、熱點問題。
到底是我們的農(nóng)民變壞了，還是我們的制度、政策出了問題？我看，農(nóng)民中確有極少數(shù)害群之馬，但對于普遍存在的社會現(xiàn)象，主要還是要從制度、政策上尋找原因。
在市場經(jīng)濟條件下征地，也要建立起利益共享機制，這是問題的關(guān)鍵。農(nóng)民對貨幣補償有個比喻，叫“一腳踢”，意思是過去政府對被征地農(nóng)民是負責到底，現(xiàn)在則是給點錢就踢出去不管了，讓你自生自滅。沒有了利益共享機制，既無滿腹經(jīng)綸又無一技之長，農(nóng)民不知到哪里去找錢，對未來有很強的危機感。在這種情況下，漫天要價、胡攪蠻纏甚至無理取鬧等等，也是必然的反應(yīng)。
當然，對于1998年《土地管理法》的修改，我們也要看到當時的歷史條件和背景，就是經(jīng)過上世紀80年代和90年代向企業(yè)放權(quán)、向地方放權(quán)，導(dǎo)致政府財政非常困難，財政收入占GDP的比重大大下降，最低的時候只有10%左右。特別是中央財政，尤為困難。，當時的國企改革、醫(yī)療改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是甩財政包袱。包括修改土地管理法，也更多考慮增加地方政府的收入。現(xiàn)在，社會上對這些改革非議較多，但如果還原當時的歷史背景，應(yīng)該也不難理解當時為什么會出臺那些措施了。問題是當時確實有點“近視”，只考慮解決眼前問題，沒有想到它會引起那么多制度性矛盾。
所以，我們看這次改革的意義就在于，它要和現(xiàn)在的發(fā)展模式切割開。我個人感覺要在某種程度上回歸過去，政府的角色要做重大調(diào)整，當然還有一系列的改革需要跟進。
提問三：《通知》提出“大力發(fā)展房屋租賃市場”、“租售同權(quán)”，您認為誰應(yīng)該是投資主體？政府在其中應(yīng)該做好哪些工作？這將對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生怎樣的影響？
黃小虎：下一步，我覺得改革還要在很多方面展開，比如對政府在市場經(jīng)濟當中的地位與作用，政府和市場的關(guān)系進一步明確，一個重要的問題必須解決，就是十八屆三中全會提出的所有者和管理者要分開，這條改革如果推出以后，就會發(fā)生很大的變化。作為集體土地進入市場，可能就不僅僅是租賃住房的問題了，包括一些普通商品房，也應(yīng)該進一步放開。現(xiàn)在有些問題還不夠明確，比如說集體土地可以開發(fā)公租房，投資主體是誰？ 公租房是一個長期回報的盈利模式，我不太主張政府承攬的太多，政府搞廉租房已經(jīng)很吃力了。如果是集體投資，集體能夠有這樣的資金積累當然好，但是集體未必能一下子拿出這么多錢來，恐怕需要融資。開發(fā)商愿不愿意干呢？我認為，一些有社會責任感的、資金實力比較雄厚的企業(yè)也許會干。但在現(xiàn)有的利益格局下，指望房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不現(xiàn)實。從防止壟斷的角度，也不宜開發(fā)商介入太深。所以，投資可以多元化，但建設(shè)主體盡量是農(nóng)村集體比較好，因為土地是他們的，這樣投資體制、金融體制等的改革也需要跟進。
需要提醒的是，集體建設(shè)用地開發(fā)租賃住房這個口子開了以后，規(guī)劃一定要先行，不能誰想干就可以干，要符合規(guī)劃，實施用途管制。其次，要對市場進行規(guī)范化管理，例如稅收，開征房地產(chǎn)稅或叫做物業(yè)稅、財產(chǎn)稅，都應(yīng)及時跟進。在正常的市場經(jīng)濟秩序中，在平均利潤率規(guī)律作用下，產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。我國目前情況與此相距甚遠，最突出的是房地產(chǎn)業(yè)的利潤高得離譜，導(dǎo)致全社會的資金、資源向這個行業(yè)過度傾斜，嚴重阻礙了實體經(jīng)濟的健康發(fā)展。房地產(chǎn)開發(fā)之所以能獲取暴利，根本原因是現(xiàn)行制度安排，使開發(fā)商壟斷了住房供應(yīng)。集體土地建公租房，打破了開發(fā)商的壟斷，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要成果。今后應(yīng)建立更多住房供應(yīng)渠道，培育更多市場供應(yīng)主體，多主體平等競爭，有利于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。
