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2024年11月24日
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8月28日，國土資源部與住房和城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（下稱“方案”），確定將在北京、上海、沈陽、南京等13個城市開展集體建設用地建設租賃住房試點。
事實上，早在十八屆三中全會曾提出，建立城鄉統一的建設用地市場，農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。因此，此次試點實則是住房供應體系改革的進一步深化。
深化的一個成果，在于集體建設用地建設租賃住房試點，實際上打破了1998年以來，城市住房由政府征地、壟斷國有土地建設的局面。這意味著原來處于灰色地帶的“城中村”和城郊接合部的村集體，可以名正言順開發房屋用于出租，做出租生意。
如此看來，《方案》可以算作是一次土地制度的技術性改革，更深層的意義在于，提高農民對土地產權的完整性。
事實上，我國城市居民與農村居民對土地產權的完整性是不同的。
對中國城市居民而言，經過房改后，他們可以低價購買公租房，公租房的使用權就變為“產權”。因此，房屋產權由房屋所有權和土地使用權組成，城市居民對城市土地只擁有使用權。
不過，雖然只擁有使用權，但可自由買賣、傳給下一代，城市土地實則被財產化了。相比后來房地產的巨大增值，很大程度上就是把城市土地，以使用權形式，分享給了當初低價購買土地的市民。另一方面，如果城市居民移民變成他國公民，依然可以把房子賣掉換成現金，這意味著，城市居民可以把土地福利帶到國外，產權更加完整。
但農民土地不一樣。雖然農民名義上擁有土地產權，但由于身份等問題限制，勿說帶出國門，即便是在一國內轉化身份（比如考上大學），也可能失去土地所有權。
而且，農民不但以集體形式擁有土地，土地的用途也被嚴格限制，必須經過征地，才能轉化性質，變為其他用途。由于農民沒有直接交易權，所以，農民雖然名義私有土地，但所有權卻比城市居民使用權更不完整。權利不完整，收益也將受損，各地征地也多因此產生糾紛。
此次試點改革，至少從技術上，使得農民產權更加完整。集體建設用地建設租賃住房，沒有了征地過程，農村土地與城市土地的差價，則由農村集體、農民和承租人分享。城市居民降低租房開支自不必說，對農民而言，則拓寬了集體經濟組織和農民增收渠道，收益也將因此增加。
當然，雖然《方案》對土地用途做了限制，只能建設租賃房。不過，租賃時間長短等方面，也存在諸多探索空間。比如，長達四十年、五十年的租賃合同，幾乎等同于購買自住。在租售同權的公共服務體系之下，這也意味著所謂小產權房能夠與一般商品房平起平坐。
當然，試點也面臨一些挑戰。由于我國農民的契約意識與法治意識有待提高，對于修建租賃房的開發商而言，和農村集體協商成本大，契約可靠程度低。因此，土地雖然便宜，后續糾紛或在所難免。政府如何建立相關制度、扮演好居間角色，處理法律方面的相關問題，則是需要進一步關注的。
作者系上海金融與法律研究院研究員
