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2024年11月22日
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日前，國家發(fā)展改革委組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》正式出版。這是國家發(fā)展改革委第二次正式發(fā)布中國城鎮(zhèn)化發(fā)展年度進展的官方報告。為此，記者就報告有關(guān)情況及推進新型城鎮(zhèn)化工作，采訪了國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司負責同志。
問：繼去年組織編寫《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》，今年再組織編寫《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》，主要考慮是什么，在內(nèi)容上有什么特點？
答：國家新型城鎮(zhèn)化年度報告，是一個展示中國城鎮(zhèn)化發(fā)展政策和成效的官方權(quán)威報告，編制這個報告的目的，就是希望報告能夠成為便于國內(nèi)外及時全面了解中國城鎮(zhèn)化進展、主要政策和具體做法，增進社會各界溝通交流的一個載體平臺。
今年報告的主編單位是國家發(fā)展改革委，參編單位是清華大學(xué)和中國城鎮(zhèn)化促進會，內(nèi)容包括一個總報告和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城市群規(guī)劃建設(shè)、美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)、城市可持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)化國際務(wù)實合作等六個專題報告，介紹這些專門領(lǐng)域的最新進展情況、地方具體做法和經(jīng)驗，以及一些具有示范意義的案例。
相比去年，今年《報告》有三個特點：一是在參編單位上，邀請了委外清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院和中國城鎮(zhèn)化促進會一起參與今年的編制工作，嘗試從不同視角來總結(jié)評析過去一年的工作；二是在內(nèi)容安排上，考慮2013年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議召開已有三年，今年黨的十九大即將勝利召開，所以報告既對2016年30項重點任務(wù)進行了認真總結(jié)，也對三年以來新型城鎮(zhèn)化的各項工作進行了系統(tǒng)回顧，內(nèi)容更加系統(tǒng)、豐富；三是在編寫方法上，既采取了文件解讀、數(shù)據(jù)分析等傳統(tǒng)方法，也采用了大數(shù)據(jù)分析、移動終端采集數(shù)據(jù)、空間信息處理等新型工具，以進一步發(fā)揮報告深度分析的作用，提高可讀性。
希望媒體界的朋友們能夠關(guān)注、推薦這個報告，使報告更好發(fā)揮對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展及政策的宣傳解讀作用。
問：《報告》對2016年30項重點任務(wù)進行了全面總結(jié)回顧，請您用幾句話簡要概括下，有哪些亮點？
答：2016年是我國新型城鎮(zhèn)化深入推進之年。各地區(qū)、各部門深入貫徹落實習(xí)近平總書記、李克強總理關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要批示指示精神和國務(wù)院深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)電視電話會議精神，全面落實國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，扎實推進30項年度重點任務(wù)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，可以用“五個新”來概括：
一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有了新突破。出臺了一系列關(guān)鍵性政策，包括推動1億非戶籍人口在城市落戶的總體方案，以及支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政、土地、住房等配套政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“四梁八柱”政策框架基本形成。2016年進城落戶約1600萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達到57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到41.2%，分別比去年提高1.25、1.3個百分點。
二是城市群主體形態(tài)建設(shè)呈現(xiàn)新亮點。印發(fā)實施了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個城市群規(guī)劃，啟動了國家中心城市布局建設(shè)，新生中小城市培育和美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)有了新進展，城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的空間格局更加清晰。
三是城市可持續(xù)發(fā)展能力實現(xiàn)新提升。聚焦補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境“三塊短板”，繼續(xù)加大縣城和重點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，累計開工地下綜合管廊2000多公里，新增城市軌道交通里程535公里，開工改造各類棚戶區(qū)住房604萬套，城市“面子”越來越靚麗，“里子”也越來越牢固。
四是新型城鎮(zhèn)化綜合試點和體制改革取得新進展。開展了第三批新型城鎮(zhèn)化綜合試點，試點擴圍至2個省246個城市（鎮(zhèn)），評估總結(jié)第一、第二批試點經(jīng)驗和典型案例并向全國復(fù)制推廣。農(nóng)村土地三項制度改革試點、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、農(nóng)村土地“三權(quán)分置” 等改革試點穩(wěn)步有序推進。
五是城鎮(zhèn)化國際務(wù)實合作再結(jié)新成果。成功舉辦首屆亞太經(jīng)合組織城鎮(zhèn)化高層論壇，發(fā)布“寧波倡議”。舉辦“2016中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系務(wù)實合作項目簽約儀式”，推進中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系示范區(qū)建設(shè)，中歐城市結(jié)對達30對。
總的來看，在各方共同努力下，推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議第三次會議確定的30項重點任務(wù)順利完成。對于還存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程仍比較滯后、城鎮(zhèn)體系和規(guī)模結(jié)構(gòu)不完善、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有待突破等難題，還需要在今后工作中通過深化改革逐步加以解決。
問：關(guān)于今年工作安排，不久前召開的電視電話會議進行了專題部署，請您具體介紹下主要是哪些任務(wù)？
答：今年是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向縱深推進、綜合政策效應(yīng)加快顯現(xiàn)的重要一年。國務(wù)院批復(fù)同意的《加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動方案》，明確了今年工作的五大重點領(lǐng)域、25項具體任務(wù)：
第一個重點，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，具體有7項工作：一是根據(jù)不同類型城市，督促按照國務(wù)院戶籍制度改革有關(guān)要求，全面放寬重點群體落戶限制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)外來人口落戶1300萬人以上。二是全面實施居住證制度，確保各地區(qū)居住證領(lǐng)取門檻不高于國家標準、享受的各項基本公共服務(wù)和辦事便利不低于國家標準。三是全面落實支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政政策，督促各省（區(qū)、市）研究出臺支持辦法。四是全面落實城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，結(jié)合上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶情況，調(diào)整完善2017年度土地利用計劃指標分配辦法。五是建立進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護和自愿有償退出機制。六是推進教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。七是提高農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量和水平，全年培訓(xùn)2000萬人次以上。
第二個重點，培育發(fā)展城市群和新生中小城市，具體有5項工作：一是編制實施城市群規(guī)劃，全面完成全國城市群規(guī)劃編制工作。今年要編制完成粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等5個跨省區(qū)城市群規(guī)劃，指導(dǎo)地方開展省域內(nèi)城市群規(guī)劃編制。二是推進城市群一體化發(fā)展，強化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，提高三四線城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。三是規(guī)劃布局中心城市，開展國家中心城市研究。四是加快培育新生中小城市，增設(shè)一批中小城市，研究出臺《市轄區(qū)設(shè)置標準》，繼續(xù)推進美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)。五是推進特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能，推動公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施、公共服務(wù)標準建設(shè)發(fā)展。
第三個重點，提升城市功能和宜居水平，具體有6項工作：一是推動城市集約緊湊發(fā)展，出臺城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃編制技術(shù)要點，全面推開城市開發(fā)邊界劃定。二是加快棚戶區(qū)改造，新安排棚戶區(qū)改造600萬套。三是加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爭取新開工城市軌道交通500公里、地下綜合管廊2000公里。四是強化城市污染治理，完成36個重點城市的638個黑臭水體整治任務(wù)，督促各地開展城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃管理。五是加快綠色城市建設(shè)。推進城市生態(tài)修復(fù)和綠色建筑、綠色能源的應(yīng)用。六是加快新型智慧城市建設(shè)，開展新型智慧城市試點示范，出臺分享經(jīng)濟發(fā)展指南。
第四個重點，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，具體有3項工作：一是推動交通運輸、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，新安排農(nóng)村危房改造314萬戶。二是激發(fā)農(nóng)村資源資產(chǎn)要素活力，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與工商資本合作，加快推進市民農(nóng)莊等模式落地實施。三是健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，穩(wěn)妥有序、由點及面推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。
第五個重點，深化重點領(lǐng)域改革，具體有4項工作：一是完善城鄉(xiāng)土地制度，全面實行增減掛鉤政策，統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地征收、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項試點工作。二是健全城鎮(zhèn)化投融資機制，大力推廣政府和社會資本合作模式，加快設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。三是深化新型城鎮(zhèn)化綜合試點。全面總結(jié)推廣第一批綜合試點地區(qū)成功經(jīng)驗，推動第二批、第三批試點地區(qū)加快改革創(chuàng)新。四是完善城鎮(zhèn)化統(tǒng)計制度，加快建立健全全國統(tǒng)一的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計指標，列入國家和各地區(qū)統(tǒng)計公報。
問：根據(jù)您剛才介紹，今年的首要任務(wù)仍然是推動非戶籍人口在城市落戶。但從現(xiàn)狀看，2014年國務(wù)院出臺戶籍制度改革意見至今，各地特別是外來人口較多地區(qū)的實際落戶進程仍不及預(yù)期，背后的原因或政策障礙是什么，今年在這方面有哪些更有力的舉措？
答：黨中央、國務(wù)院一直非常關(guān)心和重視非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶問題。在2014年國務(wù)院戶籍制度改革意見的基礎(chǔ)上，去年，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等文件，進一步強調(diào)拓寬落戶通道，放寬重點地區(qū)落戶限制，解決重點群體落戶問題，并陸續(xù)出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤等關(guān)鍵性配套政策。據(jù)我們掌握情況，截至去年底，全國所有省（區(qū)、市）包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都出臺了戶籍制度改革意見。近三年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別累計提高了5.5個、3.62個百分點。
當然，我們還只是解決了一部分人的落戶問題，實際落戶進程不及社會預(yù)期，背后原因主要有三點：第一，國務(wù)院有關(guān)文件已經(jīng)明確，推動非戶籍人口落戶的責任主體在地方。但目前有些地方對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略意義，對黨中央、國務(wù)院作出這一重要決策的堅定決心仍然認識不夠，過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠期收益。現(xiàn)在城市之間的競爭越來越體現(xiàn)在人力資本的競爭，這個人力資本既包括高端人才，也包括普通白領(lǐng)和藍領(lǐng)階層。第二，雖然去年有關(guān)部門出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發(fā)揮激勵作用還有一個過程。據(jù)我們掌握情況，截止今年2月底，全國只有16個省份出臺了省級財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，4個省份出臺了“人地掛鉤”實施辦法，由于市民化成本分擔機制沒有建立，地方積極性沒有調(diào)動起來。第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿選擇的過程。近年來，隨著農(nóng)村各種條件逐步改善、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越來越小，一部分農(nóng)民工不太愿意再進城落戶了，最主要原因是農(nóng)民不舍得附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利。今后需要探索一種機制，讓這種權(quán)利有變現(xiàn)或自愿有償退出的渠道和制度安排。
今年的重點工作，就是針對這些問題來部署的。一是督促各地嚴格按照國家戶籍制度改革系列政策文件要求，根據(jù)不同類型城市，全面放寬重點群體落戶限制，不能以農(nóng)民工不愿意落戶作為提高落戶門檻的借口；二是督促各地研究出臺全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細則，國家有關(guān)部門也將加大財政資金和土地指標的獎勵支持力度，合理分擔地方農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本；三是繼續(xù)探索進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護和自愿有償退出機制，穩(wěn)妥推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。同時，對于那些暫時不具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要通過居住證制度來解決他們的市民待遇問題，今年的主要工作是督促尚未實施居住證制度的省（區(qū)、市）盡快出臺具體實施辦法，并組織開展居住證實施情況檢查，確保各地區(qū)居住證領(lǐng)取門檻不高于國家標準、享受的各項基本公共服務(wù)和辦事便利不低于國家標準。
問：目前，從國家到地方，都很重視特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)，但據(jù)有關(guān)媒體報道，有些地方提出的特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案或計劃有些變樣，部分房企借特色小鎮(zhèn)之名搞房地產(chǎn)開發(fā)和簡單的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。對于這個問題怎么看，下步有何舉措？
答：毋容置疑，特色小（城）鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，在我國深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，有不可替代的獨特作用：一方面，有利于集聚創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素，優(yōu)化供給體系，推動發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級；另一方面，有利于促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮城鎮(zhèn)化輻射帶動新農(nóng)村建設(shè)的作用。
黨中央、國務(wù)院高度重視特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，習(xí)近平總書記和李克強總理、張高麗副總理都專門作過重要批示。為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示指示精神，去年以來，我委與相關(guān)部門加強溝通、緊密銜接，積極穩(wěn)妥推進特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。一是加強規(guī)劃和研究部署，將特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)列入國家“十三五”規(guī)劃《綱要》、國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》和2016年推進新型城鎮(zhèn)化工作重點任務(wù)。二是注重規(guī)范引導(dǎo)，印發(fā)實施《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確特色小（城）鎮(zhèn)概念內(nèi)涵、建設(shè)原則和發(fā)展路徑，促進各地特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確軌道進行。三是挖掘典型促進交流，先后赴8省20市41個鎮(zhèn)開展實地調(diào)研，不斷總結(jié)好經(jīng)驗、好做法，在杭州召開專題經(jīng)驗交流會，推動各地相互學(xué)習(xí)相互借鑒。四是開展“千企千鎮(zhèn)工程”，通過搭建小（城）鎮(zhèn)與企業(yè)主體有效對接平臺，引導(dǎo)社會資本參與特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)，更好發(fā)揮市場主體的作用，促進鎮(zhèn)企融合發(fā)展、共同成長。
從各地實踐看，大都能按照黨中央、國務(wù)院精神，積極穩(wěn)妥推進特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)。比如浙江，依托信息經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟、山水資源等優(yōu)勢，聚焦七大新興產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，發(fā)展出一批產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機制“新而活”的特色小鎮(zhèn)。重慶、福建、吉林、河南、四川、貴州等地結(jié)合自身實際，以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)開展了多種形式的探索，發(fā)展了一批專業(yè)小鎮(zhèn)，很有地方特色和生命力，比如江蘇宜興市丁蜀鎮(zhèn)，依托紫砂國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)寶貴資源，通過構(gòu)建包括研發(fā)設(shè)計制作、產(chǎn)品推廣營銷、創(chuàng)意休閑體驗等的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)產(chǎn)值78億元，帶動文化產(chǎn)業(yè)增加值14.5億元，帶動就業(yè)10萬多人，從業(yè)人員年收入近8萬元。各地從實際出發(fā)，創(chuàng)新理念、思路、路徑和方式，不固守一種模式，呈現(xiàn)出多樣化特征，但總的方向都是推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，真正在特色鎮(zhèn)實現(xiàn)要素聚集、產(chǎn)業(yè)支撐、服務(wù)提升、城鎮(zhèn)發(fā)展的有機統(tǒng)一。
當然，特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)仍是一個新事物，處于探索發(fā)展過程。由于部分地區(qū)對內(nèi)涵及政策理解不到位、認識有偏差，確實出現(xiàn)了政府大包大攬、盲目擴張、重數(shù)量輕質(zhì)量、“重形輕魂”以及房地產(chǎn)化等不當傾向。這都需要引起高度關(guān)注和警惕，及時加以糾偏和規(guī)范引導(dǎo)。下一步，我們將圍繞深入實施《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體和市場化運作，用新發(fā)展理念引領(lǐng)特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)，著力培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟，努力建設(shè)一批新興產(chǎn)業(yè)集聚、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的特色小（城）鎮(zhèn)，使特色小（城）鎮(zhèn)不僅彰顯鮮明特色，還具有強勁生命力、經(jīng)得起歷史考驗。對一些偏離特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)初衷、違背發(fā)展規(guī)律的錯誤做法，要及時加以規(guī)范糾偏，確保特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)不走樣、不變形。
