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2024年11月22日
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繼2016年7月1日《住房城鄉建設部 國家發展改革委 財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村【2016】147號），10月14日住建部又發布了《住房和城鄉建設部關于公布第一批中國特色小鎮名單的通知》（建村【2016】221號）文，一時間特色小鎮成為全國各地、社會各界關注的焦點。
特色小鎮某種意義上是高端城鎮化的代名詞，不僅基礎設施和公共服務水平與城市相同，而且人居環境比城市更好。當前，我國小城鎮發展并不平衡，特色小鎮在發展過程中也仍存在諸多理論、政策、操作等方面的問題亟待解決。本文在采訪權威專家、學者、企業家，結合特色小鎮建設典型案例，以及梳理相關政策、法規的基礎上，試圖通過“房”“地”“產”三個關鍵詞，闡述我國特色小鎮建設過程如何避免大拆大建、千村一面、產業雷同等問題。
關鍵詞 ——“房”：安居才能樂業
解決好特色小鎮原住民和新住民住房問題是特色小鎮的應有之義。
國家住建部村鎮建設司司長張學勤表示，小城鎮在建設風貌上也要有獨特的方面，比如小城鎮的風貌、文化、山水別墅，防止所有的小城鎮千城一面。張學勤強調要避免在發展特色小鎮中一哄而上的現象，應因地制宜、突出特點、按部就班。
中國國際城市化發展戰略研究委員會國際交流專委會專家顧問、中國國際經濟交流中心處長馬慶斌認為，特色小鎮可以考慮建立“雙軌三層”的住房保障體系。
馬慶斌說：首先，要注意區分市場概念的“鎮”和行政概念的“鎮”。這對于理解這個問題特別重要。目前，討論的問題是一種市場化的概念，也就是說不是一個行政單元，而是一個產業和居住融合的項目片區。
馬慶斌認為，在這個過程中，如何把市場和政府雙方的優勢、責任結合起來，解決居民的住房問題很重要。更為合理的辦法就是要建立“雙軌三層”的住房體系，市場管商品房，負責多元化的需求，而政府負責規劃建設保障房，簡單地劃分三個層次，也就是說高收入和中等收入群體由市場化的商品房解決，而低收入群體為主體則由政府負責提供保障性住房。在這個前提下，資金也就更為多元了，市場負責市場的，而政府的財政則可以更多地花費在保障房建設，或與企業合作建設保障房。這個問題，一開始就要設計到特色小鎮的項目規劃中來。尤其是保障房中的公租房和廉租房的運營管理，都可以設計為市場主體來管理運營。這本身也是“PPP”的模式。
正如中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎所述，“小城鎮發展的瓶頸約束之一就是錢”。
針對有些地方一哄而上發展特色小鎮的情況，馮奎分析稱，“這具有非常強的背景，需要引起高度的警惕。”他特意提到，在宏觀經濟進入新常態的大背景下，工商企業特別是房地產開發商，會從大城市轉到特色小鎮、小城鎮，以尋求轉型發展。當前，有很多所謂的特色小鎮、小城鎮，基本上都還是在搞物理空間建設，這一點需要高度警惕。而地方政府為了尋求經濟增長，也會迎合他們的這種要求。
中國國際城市化發展戰略研究委員會商業不動產專委會常務副主任邵念強認為，特色小鎮首先是功能小而全的微型城市，其次是要有鮮明的地域特色和文化傳承。
邵念強說，縱觀國內外著名的特色小鎮，首先打動人的是具有鮮明地域文化特征的小鎮建筑。特色小鎮大多不應該是新建的，而是對具有悠久歷史傳承的小鎮進行維護、改造和保護性開發。
歷史傳承下來的小鎮，通常都有小鎮的中心、街道、邊界、標志性建筑、小型廣場、與外界聯系的交通系統及滿足生活和工作需要的功能區或者是場所。我們應避免大拆大建，而是因循改造，保留原有的小鎮肌理和韻味，展示其鮮明的地域文化特征。只有如此，才能稱其為特色小鎮，這樣的特色小鎮也才有恒久的生命力。
這就要求我們在特色小鎮建設中，對既有建筑進行保護性改造，新建建筑要有鮮明的地域特征，與既有建筑形成呼應。
邵念強認為，資金的籌集方式可以走市場化道路。特色小鎮的建設和發展利國利民，也有良好的投資收益，會吸引投資者的目光。
邵念強建議，各地應該組建專家委員會，對特色小鎮的規劃及建設方案進行論證，防止走偏。
關于金融手段如何促進特色小鎮的可持續發展，中國開發性金融促進會秘書長邢軍提出了三點建議。第一，特色小鎮要做好，要規劃先行。既有大的區域規劃，也有具體的項目規劃，體現生態價值。第二，特色小鎮建設前期要引導社會資本進來，掌握資本的都是機構或者個人對生態價值有一定的需求。第三，發揮政府的引導作用，由政府出面進行引導，搭建平臺。政府的平臺搭建以后，能避免亂開發、泛房地產化的現象，使小城鎮建設更有序的進行，另外政府要提供基礎設施建設。
典型案例：住建部督查浙江紹興嵊州市百戶村民新居拆遷瞎折騰
2016年11月14日上午，針對有媒體報道“浙江嵊州上百戶村民剛住新居又遭拆遷，城改規劃被指折騰人”。住房城鄉建設部對此高度重視，要求浙江省住房城鄉建設廳和紹興市立即調查核實有關情況并妥善處理。同時，住建部已組成工作組赴浙江省進行督促。
據了解，五年前當地將三個村695戶村民，以宅基地安置形式拆遷安置到現在位置，合并為合新村，村民自建安置房。但今年8月，村民接通知稱合新村已被列入城中村改造區域，必須在11月底前騰空。官方回應：根據規劃，整個城市往南移，這屆政府五年內完成城中村改造。”
關鍵詞 ——“地”：盤活農村沉睡的財富
如何在現有法律、法規、政策條件下，科學合理地用好宅基地、耕地和集體建設用地？盤活農村土地這一筆沉睡多年的巨大財富？真正讓土地成為農民創新、創業、致富的命根子？
中共中央辦公廳、國務院辦公廳10月30日發布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，就完善農村土地所有權、承包權、經營權分置（簡稱“三權分置”），提出新的意見和要求。這是繼家庭聯產承包責任制后，農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。
中國社科院農村發展研究所宏觀室副主任李國祥認為，“三權分置”之后，農民進城，他的承包經營權仍是保留的。他可以把經營權流轉，獲得資金收益；他也可以把土地入股。不管是進城，還是把戶口轉進城鎮，他的這些權益都是受保護的。“三權分置”之后，更為重要的一個影響，就是解決農民貸款難貸款貴的問題。如果農民不能償還貸款，銀行可以通過市場再流轉，或者經營權產權交易的方式保護銀行的利益。“三權分置”之后，我們必然就提出來了，承包權和經營權要同等對待，一般農戶和新型經營主體的權益同樣得到保護，這樣有助于新型經營主體加大投入，規模經營，發展現代農業。
馬慶斌表示，事實上，關于“地”的概念，需要盡快按照中央的要求，積極探索耕地的流轉，農民住房和耕地經營權的抵押貸款以及集體經營性用地層面的城鄉一體化的問題。也就是說，規劃建設一開始，就要按照新的模式建設，而不是簡單的招牌掛模式，應該在符合規劃和用途管制的前提下，允許在集體經營性建設用地上適當開發商品房，同時，采取房地產稅等方式，實現地方稅收細水長流。另外，要加大耕地流轉的力度，規范化和法制化，同時，打通耕地流轉與集體經營性用地與社會資本的對接，實現耕地種糧與建設用地種“廠”的合理布局，符合社會資本的預期。也應適當保留部分農房，開展民宿經濟等。這樣，在特色小鎮就可以實現一二三產業融合發展，提供更多的就業機會，提高農業的附加值，同時，也有更為多元化的經濟發展載體和方向。
邵念強認為，應允許小城鎮地方本土人員（不一定都是農民）用宅基地入股，參與特色小鎮建設。
廣東順德政協委員、廣東寶麗雅實業發展有限公司董事長葉中平表示，對于工業化程度低的地區，建設特色小鎮時應盡量多地保留農村的特點，就是要讓農民繼續安居于此，參與特色小鎮的建設與發展，提供以第三產業為主的服務，如農家樂、私房菜、民宿等，增加收入。土地應更多地保留農業用途，或開發利用休閑體育運動，如步行徑、自行車道等。對于工業化程度高的地區，應盤活騰退的工業用地，推動三舊改造。對于生態環境優美、交通便捷的地區，應大力發展新興的、科技含量高的產業，成為大都市的衛星城。例如佛山市順德區的陳村，歷史上就是花鄉，在傳統花卉、水鄉、田園風光的基礎上，加上距離廣州很近，又有優美的水鄉環境，具備了很好的民宿市場基礎，應該能成為廣州的衛星城鎮。
葉中平說，佛山市順德區在政府工作報告中提出，順德將堅持“宜創、宜業、宜居、宜游”理念，建設十個城、產、人、文融合的特色小鎮，并提出“部門+鎮街+市場”的模式，將有深厚水鄉傳統文化特色的順德各鎮，結合已形成的特色產業，因地制宜、符合實際，建設成特點鮮明、形態多樣的“高顏值”小鎮。
國家旅游局政策法規司司長周久才結合旅游業發展的需要認為，旅游業的發展需要政策支持，但是更重要的是需要用改革的思維破解問題。包括規劃和農村的宅基地政策、集體土地政策，如果這些政策不做適當的調整，不跟旅游業發展相吻合的話，這種糾結的局面還會延續。
典型案例：湖南省長沙縣潯龍河生態藝術小鎮
特色小鎮建設不同于傳統的城市化進程，它要求必須遵循科學規律，加強頂層設計，大膽創新，統籌推進相關配套改革，整合盤活多種要素資源共同參與。潯龍河生態藝術小鎮從建設之初，就不斷尋求突破創新，形成了突出的“創新推動”特色。
一是推進土地改革，挖掘鄉村資源價值。2010年，潯龍河村率先完成土地確權，明晰了土地產權。之后，村成立土地合作社，根據依法、自愿、有償的原則，對村民土地進行集中流轉后再統一流轉給潯龍河公司，推進農業的現代化、規模化經營。積極推行土地增減掛鉤，依據該政策，可通過騰退的農村建設用地，等面積置換城鎮新增建設用地指標，并明確將土地增減掛鉤置換用地土地收益全額返還，用于項目區內農民搬遷安置。通過土地增減掛鉤政策推動村民實行集中居住，農民可實現舊房換新房。新房具有集體土地產權證和房產證，可抵押融資，具有資產價值。實施集體經營性建設用地上市交易試點，由村集體成立資產管理公司，對300畝集體經營性建設用地進行經營，獲得長期收益對村民進行分紅。
二是實施多規合一，確保科學發展。項目形成了以民生規劃、生態規劃、產業規劃、建設規劃、土地利用規劃多規合一的規劃體系。民生規劃充分考慮當地百姓的需求，從改善生活品質、提升居住質量、勞動就業、教育醫療、社會保障等各個方面進行全面的規劃，并制定詳細的可落地方案。生態規劃是堅持“環境友好、資源節約”的基礎上，堅持不破壞生態環境、不減少耕地面積的原則，確保“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”。產業規劃是在分析本地區的交通區位、資源、市場需求等基礎上，確定項目發展生態農業、文化、教育、鄉村休閑旅游和市民農莊等農業綜合產業。建設規劃則邀請了國內外一流的規劃設計機構，確定了較高的標準，將把潯龍河項目打造成為國際一流的文化、藝術、生態小鎮。土地規劃則是根據產業發展和建設的需要，在堅持保護耕地和生態環境的原則下進行的，實現對土地的混合運營，形成了耕地全部保留、林地基本保留、建設用地則根據環境的需要呈點狀、帶狀布局土地利用規劃形態。
三是創新了發展模式，形成建設合力。項目形成了以“企業市場運作、政府推動和監督、基層組織全程參與、民本民生充分保障”的全新模式。明確政府作為項目區內水、電、路、氣、網等基礎設施，幼兒園、學校、醫院、文體中心等基礎公共配套設施、農民集中居住區基礎設施的實施主體，其資金來源為項目區國有商業用地的土地收益返還及中央、省、市、縣各級涉農資金和城鄉一體化項目資金，并發揮對項目的監督職能；企業作為招商引資、產業建設運營的主體，其資金來源為企業自有資金、市場融資和銀行貸款。明確村委會作為村民集中居住搬遷安置的實施主體，其資金來源是增減掛鉤置換的土地收益返還資金。
關鍵詞 ——“產”：不是“市長”而是“市場”說了算
產業發展一直是特色小鎮發展的難點、重點，沒有產業就沒有特色，產業包涵內容很豐富，如何才能既發揮小城鎮的優勢？又能規避小城鎮發展產業的劣勢？接受采訪的專家、學者和企業家都一致認為：“作為小城鎮的管理者和建設者，地方政府不應再停留在簡單‘招商引資’的層面。”
國家住建部村鎮建設司司長張學勤表示，培育特色小鎮要強調“特”。一個小城鎮的發展要有生命力，要有獨特的產業支撐這個小城鎮的發展才有長遠的生命力。由于中國城鄉發展差異太大，他分析認為，全國的小城鎮可以分四類。第一類是服務農業的小城鎮，打造農業加工業，特別是物流業；第二類是圍繞特色的文化風貌資源的旅游產業；第三類是工業方面，一方面是有傳統工業基礎的城鎮，把產業兩端進一步延伸，做大、做強、做精，另一方面是依托純粹的大工業；第四類是特色區位優勢小鎮。
馬慶斌認為，“產”是否健康、是否特色鮮明是決定特色小鎮能否健康的關鍵，其實質是誰來選擇“產”，是“市長“還是“市場”來起決定性作用。這個問題要建立在上述問題的基礎上，尤其是老百姓或者說特色小鎮的居民能否住與其收入水平相當的住房，當地的商業企業能否在合理的利潤上開展商業活動，而不是目前的高房價和高租金。在這個基礎上，產業的發展才能更為健康。另外，在城市基礎設施建設中，應該更多地采用PPP模式，讓社會資本進入，降低運營和管理成本，降低城市政府的財政壓力。在此基礎上，讓更多市場化的基金、投資公司、企業等，自主選擇產業類型。當然，要符合環境要求等門檻。
邵念強說，特色小鎮的產業定位，要立足于本地傳統產業。說實在的，一個特色鮮明、韻味十足的特色小鎮，必然具有很強的新引力，吸引各地的人群到訪、體驗。旅游觀光休閑度假將帶來源源不斷的消費，小鎮的觀光服務產業鏈自然形成，成為小鎮的經濟支撐。圍繞觀光產業，可以發展具有地方特色的食品、民間工藝品、手工制品等。在我國，已經申請成功的1300多項國家級非物質文化遺產項目，乃至各省已經申請成功的上萬個省級非遺項目，大多數都可以轉化成有良好經濟前景的特色產業。在特色小鎮區域，應避免投資發展現代工業。
特色小鎮的生命力在于將地域特征的小鎮空間（建筑、街道、場所）、歷史流傳的人物故事以及原住民現在的生活場景相融合。邵念強認為，一些特色小鎮改造后，將原住民清出，拉圍欄收門票的做法“很不妥”，如山東的臺兒莊，北京的古北水城等。這樣的特色小鎮已經變成了博物館，失去了生命的活力。
中國科學院創新發展研究中心主任穆榮平關注小城鎮發展過程中出現的問題。他指出，從經濟的角度來說，小城鎮的產業格局基本上比較小。建設思路還是應該從“十三五”規劃五大發展理念的角度去思考，不是說一個小城鎮一定要符合五大發展理念，而是要擇其要領，一定要適合當地的自然稟賦、人文特色。從規劃角度來看，更多地應該強調長遠系統性，要軟硬結合，以軟為主。從機制的角度講，規劃要思考的問題是在空間上看特色小鎮和周邊的關系。特色小鎮不僅僅是經濟，還應該把教育放在很重要的位置上，通過配套中小學，把教育質量提升。要利用新技術、新手段，通過智慧城鎮系統建設來解決教育資源配置不均等問題。
特色小鎮產業項目的選擇是頭等大事，對外經貿大學金融學院院長吳衛星表示，政府的主要任務是要提供公共產品，擴大稅收的基礎。企業起的作用更大一些，讓市場決定資源的配置。關于金融支持，分為兩方面：一是金融服務的便利化，二是投融資機制的創新和改革。
上海交通大學城市科學研究院院長劉士林根據研究報告，對中國特色小鎮主要問題做了梳理。他認為，一是認識上存在偏差，發展定位不準。企業主體作用不明顯，集聚能力不強。“特色小鎮目前的狀況是政府熱，企業冷，企業會參加你的會，真正讓他簽協議，拿錢的時候，企業非常挑剔。企業的日子也不是那么好過，也不會亂花錢。”二是缺乏長遠規劃，特色元素不突出。項目相對疏散，功能疊加不足。功能都比較簡單，完全靠企業和市場投資，沒有政府的統籌考慮。三是創新集聚轉化困難，產業層次不高。要素保障比較淡，導致創業進度差異很大，創業的水平參差不齊。對此，他提出要做好理論研究、對發展現狀和主要問題進行深刻調研、建設標準體系、要準確吃透國家的戰略意圖、讓特色小鎮走文化型城鎮化的道路。
馮奎認為，“如果對于特色小鎮的發展思路沒有改變，很容易導致過熱情況的出現。”此外，他還認為，對發展的對象并沒有明確界定，這導致發展基數、統計數據都比較混亂，也是導致一哄而上的很重要原因。而且過低的門檻導致中西部有些地方旅游型特色小鎮“新鮮勁一過就冷冷清清”，即使當初推出的典型，也是“節假日擁擠不堪，剩下的日子就沒人去”。
典型案例：中國羽絨之鄉——廣西貴港市港南區橋圩鎮
羽絨產業是橋圩鎮經濟發展的支柱產業，據統計，2016年該鎮羽絨產業實現生產總值約36.8億元，上繳稅金約7460萬元，占全鎮財政收入1.2億元的62.17%。
羽絨稅收占財稅半壁江山。據該鎮黨委書記梁煥治介紹，經過多年的發展，橋圩羽絨產業不斷壯大，羽絨產銷量約占全國的28%，占世界的18%。與浙江蕭山、廣東吳川并稱“全國三大羽絨基地”，港南區2007年被中國輕工業聯合會、中國羽絨工業協會授予“中國羽絨之鄉”稱號，2013年底獲得復評。全鎮共有大小羽絨公司、加工廠、個體戶共98家（戶）。據該鎮統計，2014年橋圩鎮羽絨產業實現生產總值33.65億元，上繳稅金6247萬元，占全鎮財政收入1.05億元的59.49%。2016年實現產值37.2億元，占全鎮國民生產總值的60.1%。2016年羽絨行業稅收達7460萬元，占全鎮稅收的 62.17%，為財稅增收做出了重大貢獻。
出口創匯。貴港市金弘羽絨制品有限公司副總經理許福明介紹，公司于2009年投產，產品常年出口美國、日本、韓國等國家，一般每年出口100多萬美元，多的時候達400多萬美元。橋圩羽絨產品有的是半成品直接出口，有的是經過加工后制成衣服、被子等銷往世界各地，為貴港市出口創匯做出了貢獻。
羽絨產業為解決剩余勞動力就業、促進農民增收等方面做出了貢獻。該鎮鎮長甘海松介紹說，羽絨產業涉及生產環節的各個方面，從鴨鵝養殖、屠宰加工、羽絨收購、加工到羽絨服裝、制布、紡織、印染、包裝、運輸等，既直接增加財稅收入，又拉動了地方經濟發展，同時還為農村剩余勞動力的轉移提供了就業機會。
與羽絨產業發展密切相關的塑編、麻繩、物流等產業也得到了長足發展。橋圩鎮現有新興、楊興等6家大型編織廠，安排農村剩余勞動力1500人，年產塑編袋2.1億條，產品除供應本地及國內市場外，還遠銷日本、新加坡等國家。在羽絨產業的帶動下，麻繩加工業不斷發展，全鎮已有15家初具規模的麻繩加工廠，擁有中型電動編麻繩機近100臺，年產麻繩1500多噸，總產值1000多萬元。
服務業等其它事業的發展也進入了快速發展階段。城鎮建設、鄉村交通、文化教育、醫療衛生、新農村建設等基礎設施建設和公益事業建設均取得了較好的發展。群眾文化活動豐富多彩，曲藝社、夕陽紅群藝隊、醒獅隊等民間文化社團十分活躍，榮獲“全國億萬農民健身活動先進鄉鎮”和“全國群眾體育先進單位”光榮稱號。
