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2024年11月24日
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“強鎮擴權”
一直以來，珠三角基層村鎮和民間力量在經濟社會發展中占有舉足輕重的角色，成為改革開放過程中極其重要的活躍因素和發展動因。鄉鎮企業、村鎮企業的迅速崛起壯大在一定程度上承擔了本地工業化的重責，而與此同時也為村集體經濟組織和基層政府組織提供了相對充足的經濟財力保障，形成了具有珠三角特色的“鎮域經濟”。有專家曾以珠江東岸的東莞為例，稱之為“諸侯經濟”，東莞每個鎮都有一家甚至幾家五星級酒店。雖然珠江兩岸遍布這種以鎮為單元的“經濟大車”，但在現有的政治體制架構和財稅屬地化管理的制度下，造成了村鎮的行政級別和管理權限與創造出的經濟總量、實際管轄人口、承擔的公共服務之間存在著嚴重的失衡。
順德是眾多“經濟大車”（專業鎮）的停靠站。2007年7月，順德獲得“中國燃氣具之都”的稱號。此前，順德已先后獲得“中國家電之都”、“中國涂料之鄉”、“中國廚師之鄉”等幾頂帽子。北滘是“中國家電制造業重鎮”，樂從是“中國家具商貿重鎮”、“中國塑料商貿之都”，均安是“中國牛仔服裝名鎮”，龍江是“中國家具制造重鎮”、“中國家具材料之都”，倫教是“中國木工機械重鎮”、“中國玻璃機械重鎮”。
珠江西岸的中山也是如此。其有12個鎮被授予“廣東省技術創新專業鎮”稱號，形成了一批在國內外有一定影響的特色產業和產品。如古鎮鎮被授予“中國燈飾之都”稱號，燈飾產品占國內市場的60%以上；小欖鎮被授予“中國五金制品產業基地”稱號，五金制品占國內市場的40%；大涌鎮被授予 “中國紅木家具生產專業鎮”稱號，紅木家具占國內市場的60%；黃圃鎮被授予“中國臘味食品名鎮”稱號，臘味制品占全國廣式臘味市場的50%。
盡管從生產規模和市場占有率方面看，全國大中城市市場上的很多產品都是產自這些地方，但它們的行政級別卻只是一個鎮，是中國最基層的一級行政單位。中國的改革開放是從經濟領域先行發力，并通過以“增量”帶動“存量”的方式逐步展開，經濟發展反過來促進行政體制的變革，越是經濟活力足、發展快的地方，越是要求一套合適的體制機制與之相配合。
早在1992年，廣東省委、省政府就將順德作為綜合改革試驗縣。同年3月26日，國務院批準順德撤縣設市。隨后，廣東省委、省政府決定將順德作為全省的綜合改革試點城市。綜合改革以企業產權改革為核心，內容包括機構改革、農村體制改革以及社會保障制度改革等一系列深層次的改革。翌年六月，順德市委市政府下發了《關于轉換企業機制，發展混合型經濟的試行辦法》，一場圍繞建立產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學，以產權改革為核心的企業制度改革，在全省率先拉開了帷幕。1999年，廣東省委、省政府確定順德市為率先基本實現現代化試點市，要求在2005年基本實現現代化。同時賦予順德更大的改革開放試驗權和行政管理權限，在經濟、社會、文化等方面由省直接管轄。可見，順德每一步的跨越發展始終與體制機制的率先改革緊密相關，順德人也慢慢習慣和適應了改革給他們帶來的影響。
省委、省政府的戰略決策歸根到底要通過基層落實，遍布珠江兩岸的專業鎮既是廣東經濟的重要支撐力量，也是轉型升級的具體推動核心。2008年底，《佛山市順德區黨政機構改革方案》已經開始著手準備，前后歷時近10個月后，2009年9月16日，在佛山市順德區黨政機構改革動員大會上，順德“大部制”改革方案正式公布。原有41個黨政機構(含雙管單位)及群團組織統一整合為16個大部，改革精簡幅度近2/3。此次改革改變了“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單一改革模式，同步推進事業單位分類改革，深化鎮級行政管理體制改革，實行“強鎮擴權”。作為唯一試點區，無論成敗，順德再次成為改革的先鋒隊。
“鎮”與“市”的糾結
“鎮級市”的概念從溫州迅速傳到了全國。按照溫州市2011年2月《關于推進中心鎮發展和改革的實施意見(試行)》，到2015年，全市建成50個左右集聚水平高并且特色鮮明、規劃科學、經濟繁榮、環境優美、設施完善、文明富裕的中心鎮并最終成為“小城市”。可見，溫州人是哪怕只是鎮級也要建設城市。2010年9月7日，順德區召開簡政強鎮事權改革事權調整動員大會，正式把3197項行政管理事權劃由鎮街行使。自此，順德十個特大鎮(街)正式獲得了縣級管理權限，成為了廣東“最有權”的鎮街。但我們在調查中發現，順德人很少有人在乎行政級別，他們關心的是能否有干事業的環境。報載，2010年9月2日，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋專門在省委聽取了順德區委書記梁毅民的匯報。汪洋在肯定順德改革的同時，也對順德提出了新的要求——探索政府治理新模式。
從南到北滘，東部沿海諸多省份的“強鎮擴權”似乎拉開了一場基層行政體制和管理模式改革的序幕，其中尤以“鎮級市”的提法和思路顯得頗為大膽。畢竟中國目前的市、縣（區）、鎮設置是與行政級別直接掛鉤的，同時決定了不同級別政府的行政權力和調動支配各種資源的能力。這些又恰恰成為推動城市化和城市建設的重要基礎和條件。于是，人們順理成章地會將工業重鎮能否轉型蝶變為一座小城市與“提級擴權”結合起來。在某種程度上，增加基層政府的各種權力能夠保證城市化過程中的政府公共經濟投入，但按照現有慣例的行政級別調整卻未必能夠實現運作效率的高效。順德北滘的城市化實踐也引發我們思考一個更為深刻的問題，我國鎮級政府的特點和珠三角工業重鎮的現實說明，建設一座“魅力小城”絕非僅僅通過政府行政級別的調整就能實現的，這將是一次意義更為深遠的體制機制變革，可能需要我們對“城市”和“城市化”概念進行更深刻的理解和做出更加創新性的解決方案。
未來三十年，中國的城市化將迎來又一個高潮，這成為東部沿海諸多工業重鎮加快轉型的重要背景。基礎設施建設、公共服務投入等可以冠之為“城市建設”、“城市發展”，但并不等于城市化，城市化的本質是人的城市化，是一個“農民”逐步轉變為“市民”的過程。伴著這一轉變，相應的地方治理模式也將處于一個逐步調整完善的狀態。這種新型的城市管理模式可能無法在目前的體制內去尋求和安排，畢竟我們正在努力建設的“小城”與目前與行政級別掛鉤的“城市”絕非同一個概念，行政級別、管理權限、干部任期等制度因素往往將我們的注意力聚焦在行政級別上，這可能使我們忽略更為重要的內容和工作。在這方面，國家可能需要在宏觀層面對未來“小城市”的發展有更為全面系統的考量和規劃，提出更具針對性和“因地制宜”的一系列標準和政策，絕非僅僅通過行政級別和區劃調整所能實現的。
在舊時中國的南方，有許多鄉村地帶的商貿中心叫作“市”，比如處于湖南長株潭城市群中心的長沙縣暮云鎮當年叫作“暮云市”、中國共產黨領導秋收起義的“文家市”，而在廣東順德，嶺南水鄉杏壇，就有“大成市”這樣的地名。與作為政治中心的“城”不同，與作為軍事要地的“ 鎮”不同，“市”是商貿中心地，是商流人流物流信息流的樞紐。對于江南華南大量在改革開放中涌現出來的百強鎮來說，成為一個“城市”，應當是未來三十年的奮斗目標。而順德作為綜合改革試點，要研究借鑒古今中外的治理模式和經驗，探索建設有中國特色的國際化水平的政府治理新模式，努力為珠三角地區、為全省甚至全國探索經驗。
美國新澤西州的威斯敏瑟市，是該州一個富有競爭力的小城。市長是一位華裔，名叫薛信夫。2008年筆者之一訪問了這位薛市長，請教威斯敏瑟城市經營的成功之道。薛市長介紹了他“環境優先”的秘芨：威斯敏瑟市的經營策略，核心是大力營造優美的環境。環境好了就會吸引大企業前來投資，吸引大企業可以大幅增加地方政府的收入，有了足夠的收入政府就可以減輕居民的稅賦，從而營造吸引居民前來居住的環境。而美國地方政府的收入主要來自于居民的房產稅，居民增加稅收自然增長，政府擁有更多的財力就可以收購土地——政府收地不是為了開發，而是保留下來不開發——這樣，城市就有更多的生態保留用地，從而從根本上提升環境，提升城市的質量。這樣的經營策略，在當下珠三角的體制架構、考核指標、行政權責和干部制度之下，是難于想象的。
什么樣的地方叫作“城市”？
人口眾多不一定是城市。芒福德所說：“只有人口數量的增加，無論如何也不會使村莊變為城市”。在當今世界，人口眾多而不象座城市的地方比比皆是；科技發達也不等于城市。東亞眾多的科學園，白天冷冷清清，晚上一座死城，哪怕產出再多的專利與發明，終究不能算是一個健康的城市。因為，如果說城市是一個放大的個人，而個人是一個縮小的城市的話，象日本的筑波科學城就是一個放大的科研人員，這個研究人員每周從事研究的時間超出東京研究人員的50%，因此筑波的自殺率高居全日本榜首。
高樓大廈不等于城市。象迪拜這樣的摩登城市，擁有地球上最高的建筑，吸引了全世界的眼球。但我們很難想象2000年之后，人們會象今天雅典衛城帕爾特農神廟下的朝圣者那樣，緬懷著這座高塔背后的精神。
城市是什么？
城市不是一個官僚機構。因此決不能是有了多高行政級別的地方才是一座城市。城市也不是一個財富集團。恰恰相反，在西方有一句老話：“希臘與貧窮是一對孿生子”，希臘城邦即使在最繁榮的時候，也沒有達到物質財富的極大涌流，希臘人擁有最充足的是時間，用來全面發展的閑暇。
那么，什么樣的地方堪稱一座“城市”呢？
提升人性：芒福德說：“城市的主要功能是化力為形，化權能為文化，化朽物為活靈靈的藝術形象，化生物繁衍為社會創新”，人類文明做出了最重大的貢獻“不朽的財富”。就象一個杰出的人所追求的不僅僅是“活著”，一座城市也會追求一種比生存更高的目的。城市擁有自由的空氣，有助于市民的智力創造，古希臘人決不愿將時間全部用在賺錢上，而是留出大量的閑暇交流談話，發展學術，追求智力的思考和審美享受。中國古代的孔子也認為，理想之邦應當是“近者悅，遠者來”。改革開放以來占據著城市文明最高點的蛇口，在她成長之初就設立了“建設世界上最適合人生活和工作的地方”的城市夢想。
直到今天，我們在愛琴海的島嶼，對此當年發育過城邦文明的地方，可以看到港口碼頭邊上的教堂，碼頭后山頂上的教堂鐘塔。而幾乎是在同樣的位置，蛇口港的身后就是那座“時間就是金錢，效率就是生命”的標語牌。就如城市史家科特金所說：一個沒有道義約束的城市，即使富庶終將衰落。
社會自治：城市是“公民的集體”。雅典沒有上級，她的法律也不是從上級照搬而來，她的規劃也不是“上位規劃”決定的。在伯里克利時期，雅典每個月要舉行數次公民大會，討論的問題包括立法和各種公共政策。顧準研究希臘城邦，說“城邦是迥異于‘領土國家’的‘城市國家’”。亞里斯多德說，好的城市，“自己是自己的主人”，因此，重慶北滘碚的規劃體現了一個“我”字，表現出自己的特色。蛇口也一樣，她的各項規章制度，都不是上級安排的，而是在改革開放的前沿要解決遇到的具體問題，才訂立的。之后，蛇口的用工制度、工資獎金制度、住房制度等等都成為深圳和全國的通例。
自治社會的主體是自由市民：他們之間貧富懸殊不嚴重，相互熟悉，參與各種公共事務。人們更多關心精神生活。芒福德說：“這些人（指蘇格拉底、索福克勒斯等）是新型的希臘城市的杰出代表和化身，他們智體發達，文武雙全。與他們同時產生的是一大批藝術家、思想家、政治家、軍事家。這些偉人憑自身的存在體現了城市文化的這次歷史性突變，它在不到兩個世紀的短短時間里，在幾百萬人口之中產生出極豐富的人類天才，烘托出一個極繁榮的文化時代，除了文藝復興時的佛羅倫薩，任何歷史時代都不能與之相比。”自治意味著獨立承擔和行使權利與義務，自治與級別無關。
開放交流：城市就意味著開放，城市經濟不是自給自足的自然經濟。因此與世界上的高手過招的城市，才會表現優異。開放創造了交流的機會。好的城市擁有最好的交流氛圍。直到如今，希臘人看了電影之后并不是走人了事，他們樂意留在影院的門口，討論劇情、分享感受。而古時的希臘人，在廣場邊辯論哲學。因此在短短的200年中希臘產生了多少戲劇、音樂、詩歌和哲學思想。但是這種氛圍很脆弱，經過帝國的征服之后，城市中的對話中止了：“不能講出自己的思想”。中國當代史的30年，第一推動力就是開放。開放引來競爭，競爭推動改革，改革促進發展。市場經濟領域的開放，使中國一躍成為全球第二大經濟體；但社會領域的不開放，也使得教育衛生醫療等等領域成為人民群眾最不滿意的領域，成為與世界先進水平差距拉得最大的領域。
城鄉一體：霍華德的“田園城市”，是集中了城市與鄉村兩者優勢的城鄉一體。城市化不是將所有的鄉村都變成城市，相反，當今中國與發達國家相差最大的不是城市，而是農村。所以城市化的題中之義包括了鄉村的現代化。城鄉一體的哲學基礎，是人與自然的諧調。中國古代有“上有天堂下有蘇杭”之說，而杭州與西湖千年攜手，發生在杭州的故事許多是以西湖為場景。甚至龍井茶在杭州已不再是一種單純的農產品，她飄出的是這座城市的馨香。
而所有這些，都不是行政級別所賦予的。
由此可見，“變鎮街為城市”，不是一個提升級別的問題，而是未來30年里應當全面謀劃的制度創新。就如同現代的企業制度使企業沒有級別，村民自治制度也沒有賦予村委會級別一樣。城市，要成為一個自治體，一個真正的人民群眾當家作主的地方，擁有比生存更高目的的地方，才能圓中國城市化一個夢想。
