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2024年11月21日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任
2016年9月19日，《北京市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》正式對外發布，這是繼2014年7月《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》后，第31個發布戶籍制度改革的省（市、自治區）。新的戶籍制度改革意見均明確指出要取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為“居民戶口”。隨著城鄉統一的居民戶口制度的建立，我國自1958年開始建立的城鄉二元戶籍制度，從此將成為歷史。這是我國城鄉發展一體化的重要里程碑，是社會文明進步的重要成果。
城鄉統一的戶籍制度改革后，最現實的問題是，我們將怎樣識別農民？如何維護和發展農民權利？這是一個需要進一步理清和回答的現實問題。
一要區分身份和職業。上個世紀50年代，我國在戶口上將全體人員劃分為農業戶口和非農業戶口。從此中國農民有了農業戶口這個戶籍身份，并且這個戶籍身份還能固化和世襲。其一，只要你是農業戶口，不管你以后是否從事農業這個職業，你都永遠是“農民”。改革以來出現的“農民企業家”、“農民工”等現象，就是這種農業戶籍身份固化的產物。其二，如果你的父母是農業戶口，那么你就自然繼承了農業戶籍身份，除非通過高考、招工招干等極少數途徑實現“農轉非”。所以在我國，當說到農民時，指的就是擁有農業戶籍身份、從事或不從事農業產業的社會階層。現在推進戶籍制度改革，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，指的是取消了農民的戶籍身份，而不是取消了農民這種職業。只要存在農業這種產業，就會有從事農業這種職業的農民。在現代社會，由于分工越來越細，社會可以有千差萬別的各種不同的職業，但每個人都擁有一個共同的身份，那就是共和國的公民。戶籍制度改革后，我國不是沒有農民了，而是不再有農業戶口了。作為職業的農民，與其他所有社會階層一樣，都應當享有憲法和法律賦予的平等的公民權利和自由尊嚴。
二要弄清三種不同形態的農民。由于我國特殊的歷史發展進程，戶籍制度改革后，我國事實上存在三種不同形態的農民：一是作為集體經濟組織的成員，擁有土地承包經營權的農民，可以稱之為土地承包型農民，這是取得農村土地承包經營權資格的原初農民。土地承包型的原初農民都是擁有農業戶口身份的農民。二是隨著承包權與經營權的分離，通過流轉承包土地而從事農業生產經營的農民，這可稱之為土地流轉型農民。土地流轉型農民主要從土地承包型農民手中流轉土地進行農業生產經營活動。近些年來，一些非農業戶口的人通過土地流轉加入了農業生產大軍，成為新農人。三是為農業生產的產前、產中、產后各環節提供社會化服務的人員，這些人員有的是傳統農業戶口農民，也有非傳統農業戶口人員，但他們都屬于農業這個大產業的從業人員，暫且稱之為社會服務型農民。據有關專家研究，美國農業人口占全國人口的2%，而為農業服務的服務業人口占全國人口的比重高達17－20%，平均一個農民有8至10人為其服務。隨著我國農業現代化的推進和一二三產業的融合發展，為農業提供各種社會化服務的從業人員將不斷增加。這三種從事農業生產和服務的人員，就是我國農業現代化進程中不同形態的新型職業農民群體。
三是要加快實現城鄉基本公共服務均等化。城鄉二元戶籍制度的實質是城鄉居民享受不同的基本公共服務，換言之，就是農民享受不到城鎮居民平等的基本公共服務。取消農業戶口與非農業戶口區分，統一登記為“居民戶口”，不能只在農民的戶口登記簿上作些文字上的更改就萬事大吉，而是要補齊農民社會保障等基本公共服務的短板，實現城鄉基本公共服務的一體化和均等化。黨的十六大以來，我國農村基本公共服務體系逐步建立起來，農民告別了沒有社會保障的歷史。但與城鎮居民相比，農民享有的基本公共服務水平還比較低，城鄉基本公共服務的差距還比較大。2015年北京市城鄉居民低保標準實現了并軌，這是朝著城鄉基本公共服務均等化方向上邁出了重要的一步。與建立城鄉統一的居民戶口制度相適應，各級政府需要加快建立城鄉統一的社會保障等基本公共服務制度，盡快實現城鄉居民公平享有均等的基本公共服務。當前，重點是要完善公共財政制度和社會保障制度，要將提高農村居民享有社會保障等基本公共服務水平作為優化財政支出結構的重要內容。特別是要結合中央“反四風”的積極成果，將各級各部門節省下來的“三公”經費更多地用于農村民生支出，大幅度提高農村居民享有醫療保障、養老保障、社會福利等基本公共服務的水平。要大力加強基本公共服務方面的立法建設，將城鄉居民平等享有基本公共服務納入法治的軌道。
四是要全面深化農村集體產權制度改革。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確指出，土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。《北京市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》提出要完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。推進農村集體經濟產權制度改革，加強農村集體資產監督管理，維護集體經濟組織和成員的合法權益。建立城鄉統一的居民戶口制度，只是在戶籍身份上實現了城鄉居民的平等，至于農民原享有的農村集體財產權利如土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、林權等不因戶籍制度改革而受影響。一句話，戶籍制度改革只是取消了農民的戶籍身份，并不取消農民的財產權利。但各級政府要適應城鄉統一居民戶口制度建立的新形勢，全面推進和深化農村集體產權制度改革。農村集體產權制度改革的核心要義是，確定農村集體經濟組織的成員身份，明確集體經濟組織的成員權利，保障集體經濟組織成員的財產權利。在戶籍改革中，既要防止一些地方借統一城鄉戶口之名，剝奪農民應當享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利，也要預防非集體經濟組織成員借機掠奪或參與瓜分集體財產權利。應當借鑒長三角、珠三角、京津等經濟發達地區探索開展農村集體產權制度改革的基本經驗，從國家層面加強對全國深化農村集體產權制度改革的指導、部署和安排。當前和今后一個時期，土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利，只有集體經濟組織成員才能享有。建立城鄉統一的居民戶口制度，不應影響作為集體經濟組織成員的農民所享有的各項集體財產權利，但戶籍制度改革將倒逼農村集體產權制度改革全面推進。
五是要建立新的人口統計制度和強農惠農富農政策。建立城鄉統一的居民戶口制度后，原來以農業戶口和非農業戶口為指標類別的統計制度已失去意義，應當廢止。新的人口統計制度應當有三方面的重點內容，其一是堅持以常住人口的居住生活為基本依據，進行城鎮人口和農村人口的統計，住在農村的人口并不一定都是農民。其二是加強農業從業人口的統計，將農業從業人員作為支持現代農業發展的重要指標，同時要加強從事農業服務人員的統計工作。其三是創新集體經濟組織成員或股東的統計工作。統計農村集體經濟組織成員或股東，與統計農業從業人員同樣重要。特別是隨著農村集體產權制度改革的推進，廣大農民作為集體經濟組織的成員身份將進一步明確和界定下來，他們作為集體經濟組織的成員或股東的權利義務將日益突顯。與此同時，農強惠農富農政策需要作相應調整與完善。以前以農業戶口為依據實施強農惠農富農政策已經不合時宜，在城鄉統一居民戶口制度后，應當以土地承包型農民、土地流轉型農民、社會服務型農民為依據，完善相關農強惠農富農政策，實施對“三農”的精準扶持。
全國人大及其常委會，要按照法治中國建設的總要求，切實轉變思想觀念和工作方式，特別是要改變過去那種以政府工作方式開展人大工作的做法，全面實施憲法賦予的立法權、重大事項決定權、人事任免權、監督權等職權，大力加強有利于維護和發展公民權利、實現城鄉發展一體化方面的法制建設。在30個省（市、自治區）都已經取消農業戶口和非農業戶口后，全國人大常委會應當盡快廢止1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，制定新的體現現代法治精神的《戶口條例》或《戶籍法》，保障公民的居住和遷徙自由權。
