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2024年11月22日
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農村改革是我國全面深化改革的重要內容，而農村宅基地制度改革則被視作這一改革的重要切入點，然而，多年來農村宅基地制度改革卻舉步維艱，爭議甚大。造成這些爭議的原因何在？“一戶一宅”的農村宅基地政策在今天該如何詮釋？宅基地改革怎樣才能做到既維護農民利益又兼顧有限的土地資源？圍繞這些議題，8月2日上午，“中國工程院重大咨詢課題村鎮規劃建設與管理系列座談會之農村宅基地制度改革”在中國城市規劃設計研究院舉行，專家、學者及課題組成員聚集一堂，為中國農村宅基地制度改革建言獻策。會議由中國城市規劃設計研究院副院長王凱主持。
研討會上，中國城市規劃設計研究院譚靜首先介紹了這一重大咨詢課題的背景。她說，中國工程院重大咨詢課題——“村鎮規劃建設與管理”，由中國工程院鄒德慈院士、崔愷院士牽頭，中國城市規劃設計研究院副院長王凱擔任執行負責人，是中國工程院2014年立項的重大咨詢項目，旨在進一步明確當前經濟發展背景下，村鎮在新型城鎮化進程中的內涵與作用；預估國家宏觀社會經濟背景下村鎮的發展趨勢；提出加強村鎮規劃建設與管理的舉措與建議。
作為項目組成員，中國人民大學公共管理學院副教授鄶艷麗以調查數據為依據，闡述了農村宅基地中存在的“一戶多宅”、閑置、滅失等現象。尤其是2000年以來，更出現了私下買賣及城鎮戶口過戶為農業戶口取得宅基地等問題。在她看來，農村宅基地制度改革迫在眉睫。鄶艷麗認為，在農村宅基地制度改革過程中，首先不應忽視的是農民的利益，同時在城市擴張仍有可能繼續征用農村集體用地的情況下，改革還應確保不付出過多的制度成本。
針對農村宅基地制度改革領域的理論與現實問題，住建部村鎮司原司長李兵弟認為，要改革農村宅基地制度，首先要對農村集體經濟組織做出明確的界定，同時還要厘清兩種關系：即農村集體所有制是我國公有制的一種形式，是農民實現共同富裕的保障；農民是以農村土地為基礎上建立的農村集體經濟組織的成員。在明確關系并充分認識農村宅基地突出特點、基本屬性和作用的情況下，農村宅基地制度改革要在保障農戶依法取得宅基地用益物權的基礎上，探索農民住房保障新機制，進而構建新型的工農關系、城鄉關系。
中國經濟體制改革研究會研究員馮楚軍從避免農村宅基地被“利用粗放”和“亂占亂建”的角度做了發言。他認為，看待農村宅基地問題需從農民利益、國土資源、城鄉規劃及鄉村治理四個角度出發，進而明確認清宅基地利用所處的不同階段，分析出宅基地被“利用粗放”、“亂占亂建”的原因，由此才能找到解決問題的方法。這些方法包括落實并弱化所有權、強調用益物權、拓寬收益權的實現途徑，提升村民自治的治理水平等。
中國城市發展研究院副院長袁崇法在發言中首先指出，我們要認識到，目前農村發展的根本趨勢是農村所有要素都在走向資本化，并且這一趨勢是無法阻擋的。農民對于“三塊地”的基本訴求同樣如此。他強調，宅基地制度改革不應只關注“地”而不關注“房”。研究農村宅基地制度改革要分清主次，牽住農村宅基地制度的實質是農村自然屬性人口住房保障制度這個“牛鼻子”。因此，農村宅基地制度改革要解決的最根本問題應是如何實現城鄉間兩種住房保障制度的市場化對接。這一對接共涉及兩個問題，一是如何界定住房保障制度，二是怎樣在把握住公有制和不阻止農村資源要素資本化的大前提下，使城鄉間的住房能夠實現“置換”。
“傳統觀念過度強調土地的重要性，因此要轉變意識。”中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英分析道，宅基地制度是集體經濟的產物，但集體經濟目前已不適應農業現代化發展的需求，農村宅基地制度改革的必要性不言而喻。他建議，農村宅基地制度改革首先應保證基本的財產權，使基本制度得以穩定，同時考慮在全國范圍內劃定農業保護區，進一步強化農田保護。這既能縮減管理成本，又能改變人們的居住形態，減少目前不斷蠶食農地現象的發生。
從引起農村宅基地面臨諸多問題的原因出發，中國人民大學公共管理學院教授葉裕民詮釋了城市化與市場化在宅基地改革中的作用：城市化是城鄉資源再配置的基本出發點，市場化是資源配置不可或缺的手段，在這一背景下，農村宅基地制度改革除了要保障農民的住房權益外，還要以多元的社會保障確保農民利益不受損。對此，她提出了八點建議：一是對宅基地“摸底”，實現信息化管理。二是確權，保證起點的公平性，保證留在農村的農民“一戶一宅”，對于“一戶多宅”情況需有償使用。三是回歸宅基地作為公共品的屬性，實現“居者有其屋”。四是允許宅基地有條件地實現市場化。五是將宅基地制度與城鄉住房保障制度掛鉤。六是慎重推出增減掛鉤的案例。七是在城市化背景下建立與農村人口總量變化掛鉤的建設用地制度。八是建立范圍逐漸擴大的農村宅基地市場。
在總結發言中，中國工程院院士鄒德慈指出，土地公有制是我國的基本制度，無論是城市還是農村，雖然所有制形式不同，但制度本身是相同的。農村宅基地制度改革、鄉村問題都關系到能否妥善解決事關中國現代化的成敗與社會的長期穩定，關系到“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”理想的實現。因此，對這一問題進行深入而徹底的研究，才能厘清中國現代化進程中的城鄉關系，破解社會經濟發展中的重要問題。
