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2024年11月24日
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近期，特大降雨覆蓋我國南北多地，城區“看海”現象多發。承擔著增強城市防澇能力重任的海綿城市建設，備受社會關注。
“新華視點”記者不完全統計發現，全國３０個海綿城市試點中，近半數城市近期曾出現內澇。業內專家認為，海綿城市建設是解決內澇問題的有效途徑，但這是系統工程，建成面積不達到一定規模，防治內澇不會馬上見效。
３０個試點城市近半內澇，小規模“海綿”難解整體城市內澇
自２０１５年４月起，住建部等三部委先后公布兩批中央財政支持海綿城市建設試點，重點解決城市建設中的水環境、水生態和內澇問題。今年５月以來，我國多地城市遭遇暴雨、出現城市內澇，其中包括濟南、武漢、鎮江等多個海綿城市建設試點。
記者不完全統計發現，目前已納入試點的３０個城市中，近期出現內澇的城市至少有１４個，占比接近５０％，其中首批試點的１６個城市中，至少有９個城市出現內澇。
海綿城市建設是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，被視為增強城市防澇能力的重要舉措。海綿城市建設試點為何也會出現內澇？
中國城市規劃設計研究院水務分院資源能源所所長王家卓表示，當前部分海綿城市建設試點出現內澇，這恰好說明當前加強海綿城市建設的迫切性。試點城市之所以出現內澇，一方面試點啟動時間有限，首批１６個試點城市去年４月才確定，第二批１４個今年４月確定，大部分項目還在建設中；另一方面海綿城市是個系統工程，大部分城市試點建設規模僅二三十平方公里，第一年建設完成的區域基本都在幾平方公里，小規模的海綿城市建成區無法解決整體城市的內澇問題。
記者調查發現，在一些試點城市，海綿化改造的點面“對比效果”十分突出。在試點城市河南鶴壁市，從７月８日起連下兩場暴雨，平均降雨量超過１００毫米。在改造后的桃園公園及淇水大道等路段，由于鋪設了透水材料，建設了下凹式綠地、蓄水模塊等，雨水迅速下滲，幾乎看不到暴雨肆虐的痕跡；與此同時，未經過海綿化改造的主城區部分路段積水嚴重。
濟南海綿城市建設工作領導小組辦公室綜合組副組長田戎介紹，海綿城市在治理內澇方面，只是對一定范圍內降雨量形成的內澇起蓄滯作用。遇到超過百毫米、甚至兩百毫米的降雨，防治內澇還得看城市排水系統。比如，濟南市試點規劃中，到２０２０年市區海綿城市對應控制設計降雨量為２７．７毫米。
已建成社區“海綿化”改造難，傳統路面硬化的新小區又不斷建成
根據國辦２０１５年發布的《關于推進海綿城市建設的指導意見》要求，通過海綿城市建設，將７０％的降雨就地消納和利用。到２０２０年，城市建成區２０％以上的面積達到目標要求；到２０３０年，城市建成區８０％以上的面積達到目標要求。王家卓說，這些指標并非只針對試點城市，而是面向全國所有地區的。
業內人士指出，目前，雖然一些試點城市在加快海綿城市建設，但不少地方海綿城市建設在整體進程、規劃指標等方面仍然面臨一些挑戰：
——已建成社區改造難。海綿城市建設，重要任務就是對已建成小區，尤其是經常出現積水小區進行“海綿體”改造。相對于新建城區或社區可以通過先期區域詳規、中期施工監督、后期項目驗收等指標與渠道來約束，已建成的老舊社區建設難度非常大，被業內視為“帶刺的骨頭”。
一個海綿城市試點建設負責人坦言，已建成社區海綿體改造施工中會遇到各種矛盾，比如新增下凹式綠地，可能導致停車位減少；房頂綠化，面臨違章建筑拆除問題，“實現規劃目標的難度非常大”。
——建設標準不明晰。盡管住建部２０１４年發布《海綿城市建設技術指南》，指導各地開展海綿城市建設，但由于各地建設海綿城市的目標與方式差異較大，只能靠試點城市自身“摸著石頭過河”。
深圳市創環環保科技公司是國內多地海綿城市建設的技術顧問商。總經理翟艷云介紹，一些試點城市職能部門對于海綿城市建設內容都不太清楚，以為就是修修道路、收集雨水等。實際上，各個試點城市目標方向不一，有的重在儲蓄水資源，有的偏重解決內澇，有的側重解決水污染。缺乏科學的建設標準，就容易使海綿城市建設走彎路，甚至南轅北轍。
——政府部門配套不同步。一些受訪專家表示，海綿城市建設需要規劃、城建、水務、園林等部門充分協調“齊步走”。尤其是各地城市新區建設中，即便不是試點城市或區域，也必須提前規劃、系統建設。
濟南城建集團副總經理劉相華說，當前一方面要投入大量資金，按照海綿城市標準改造既有建筑小區，另一方面大批傳統路面硬化的新小區不斷建成，不僅導致重復投資浪費，而且極易出現改造速度永遠趕不上城區擴張的尷尬。
全國每年投資超四千億元，亟需吸引社會資本積極參與
住建部部長陳政高曾公開透露，預計海綿城市建設投資將達到每平方公里１億元至１．５億元。
有業內人士計算，部分地區實際每平方公里建設投資成本可能達到１．５億元至２億元。按當前國家海綿城市的建設規劃，至２０２０年，全國６５８個城市建成區的２０％以上面積需要達到設計標準，全國每年投資總額預計將超過４０００億元。
建設海綿城市的巨大投資錢從何來？記者了解到，目前中央財政給予各試點城市每年４億至６億元專項資金補助。以濟南為例，作為省會試點城市，濟南市于２０１５年至２０１７年共可獲得１５億元中央補助資金。
相對于巨額的海綿城市建設投入，中央財政補助顯然難以支撐。各地也將ＰＰＰ作為資金籌集的重要渠道。按照預期，鶴壁市海綿城市試點建設總投資３２．８７億元，其中政府財政投資２７．２４億元，剩余５．６３億元資金需靠政府與社會資本合作（ＰＰＰ）模式來解決，ＰＰＰ模式所占比例約１７．１％。
盡管投資空間大，項目選擇多，但社會資本進入海綿城市建設領域仍選擇觀望。“技術門檻高，項目回報期長，后期風險不清，一般企業不敢輕易嘗試。”負責承接了多個試點城市單體示范項目的翟艷云說，即使企業在海綿工程競標中拿到合同，如果扣掉每年近７％的融資成本，最后也剩不下多少利潤。
缺乏穩定收益回報，是海綿城市建設項目采取ＰＰＰ模式的最大難題。一個試點海綿城市建設負責人介紹，不同于地下管廊、污水處理等收費運行項目，一般海綿城市項目屬于公益項目，后期運營維護支出較大。
“我們曾嘗試將改造后的停車位作為投資收益回報，但測算結果一個投入１２億元的項目，相關停車位收費１０年的整體收益才１２０萬元，收益率基本可以忽略不計。”這位負責人說。
針對當前海綿城市建設中面臨的挑戰，一些地方已展開積極探索。浙江省嘉興市通過引入民間資本建立城市建設發展基金，示范區內建設項目超過８成投資采用ＰＰＰ模式；武漢市明確，城區所有新建、改建、擴建建設項目，均要配套海綿城市建設設施。
清華大學建設管理系教授王守清等專家認為，推進海綿城市建設，需要各地因地制宜地制定長期規劃和實施方案，從地方立法和社會推廣等方面入手，提高公眾參與度；對融資項目進行合理搭配打包，明晰權責條款設計，增強社會資本參與積極性。
