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2024年11月24日
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交通是人和物的空間移動。人們在空間移動，會有不同的出行方式，步行、自行車、摩托車、公交和自駕等。選擇何種出行方式，與個人的社會經濟狀況、支付能力以及所處情境有關。收入不同的人，可供其選擇的常態出行方式，也就有數量差別。換句話說，出行方式是交通經濟屬性和社會屬性的一種表現形式。
移動克服了空間障礙，就需要付出一定成本。我們把克服空間障礙付出的代價，稱作廣義交通成本，一次出行消耗的金錢、時間、體力、精力等，均包含在內。付出的廣義成本與出行方式有關，即與人們的支付能力有關。
交通或出行的完成，不外乎四種方式：私人解決、購買服務、合作共享以及幾種方式混合。
私人解決是最常見的方式，我們依靠體力或個人交通工具，或步行，或騎車，或摩托，或自駕。購買服務，是指人們付錢乘坐出租車，專聘司機，或購買海陸空等公交服務。合作共享也很常見，如搭便車和合乘，兩人或幾個人一起使用同一交通工具，本著“利益共享，成本分擔”的原則，形成“利益共同體”。合作共享與購買服務最大的區別，在于其“非盈利性”，服務提供者有非盈利的動機和利他的愿望，而服務接受者則有分擔成本和風險的責任，可謂“有福同享，有難同當”。
而從出行鏈的角度看，混合方式是前面三種方式的組合。
出租車屬于“購買服務”一類。運營方式包括巡游、非巡游和混合方式等。傳統的巡游方式，是出租車在道路上巡游招攬生意，乘客在路旁招揚。交易決策時，司乘雙方可“面對面”獲知信息：乘客看到出租車公司品牌、車輛型號、車況和司機等信息，出租車司機則看到乘客及其攜帶的行李，雙方依據這些信息進行交易決策。當然，也可以利用電話叫車。此外，出租車收費標準統一，一旦價格變動，涉及龐大的消費群體，因此需要公開聽證和廣泛告知。
相對于傳統巡游出租車，新型網約車采用了互聯網技術和手機應用軟件，乘客利用互聯網或手機app叫車，司機接單后為乘客提供位移服務。新型網約車一般不巡游，交易決策通過網絡或手機app“顯示”。不過，從現實情況看，目前網約車可以巡游，巡游出租車也可以使用手機軟件，即存在介于巡游和非巡游之間的混合方式。
因此，就司乘信息對接和交易決策方式而言，現有的個體位移（運輸）服務包括招揚、電話、網絡和手機app等多種方式。當前，新型網約車異軍突起，給傳統出租車行業帶來不小的沖擊，如何對新型網約車實施有效監管，是管理部門面臨的一項新挑戰。
顯然，從服務性質看，網約車是傳統出租車服務的一種新業態。不妨將網約車的位移服務分解為交易決策和服務完成兩個環節。
首先，從司乘信息對接和交易決策方式看，互聯網和手機應用軟件的出現，使出行服務的交易決策“前移”至網絡和手機app，網約車僅在交易決策環節發生了一些新變化：乘客和司機通過手機app提供的信息，彼此做出選擇，完成交易決策。
其次，從交通服務的完成過程看，網約車提供的服務，仍需要消費者支付廣義交通成本（金錢、時間、體力和精力等），通過購買網約車（司機+車輛）的服務，克服空間障礙。互聯網和手機app提供的信息，并沒有改變網約車“金錢換移動”的實質性交換關系，乘客仍需支付金錢獲得位移服務。所以說，網約車利用信息技術改變了交易決策方式，但沒有改變位移服務的完成方式，提供的依舊是個人位移（運輸）服務，本質上與出租車服務并無差異。
由此，對網約車移動服務的監管，在監管諸要素（車輛、司機、企業和行業等）上，應與出租車監管方式大體保持一致。一方面通過準入和過程監管，確保個體移動服務的質量，保障消費者可以購買到放心、滿意的出行服務，另一方面通過前置性安全監管和服務投訴機制，降低服務提供過程中隱含風險導致的社會成本，如事故風險、交易糾紛、人身侵犯甚至犯罪行為等，一旦這些風險事件發生，保障司乘之間有成本分擔、合理賠償、糾紛調解、法律追訴等回應機制。
那么，作為一種新業態，網約車的監管是否有一些特定理由？結合新業態的特征，網約車監管需要考慮以下七個方面：
（1）外部性：與所有機動車一樣，網約車會產生空間占用、擁堵、尾氣和事故風險等負外部性影響。由于近二十年來快速的機動化進程，我國許多城市正在遭遇這些困擾。在中國，出租車行業某種程度上是城市公共交通的組成部分，同時具有私人交通和公共交通的特點。無需置疑的是，高密度城市應該優先發展公共交通、適度發展出租汽車，在這個意義上，出租車（包括網約車）的數量以及在出行模式分擔中所占比例，需要與城市交通總體發展戰略相協調，以遏制私人機動性進程對社會經濟發展帶來的長期負面影響。
（2）合規性：鑒于出租車行業長期運營形成的制度框架和管理經驗，合規性要考慮，在多大程度上、哪些環節上，網約車與傳統出租車具有相似的監管方式？又有哪些根本的不同？比如，與網約車相關的行業管理、經營企業、司機和車輛的準入，是否符合出租車行業一般準入條款？相對傳統的出租車行業，如果放松網約車的準入條款，尤其需要權衡管制變更帶來的社會成本和收益，只有當社會收益明顯大于社會成本時，才能適用于放松管制的情形。
（3）市場秩序與公平競爭：大量私家車在短時間內接入網約平臺，的確有效增加了位移服務的供給，消費者也有了更多選擇，人們出行的社會福利有所提高。但要考慮，在現有存量出租車市場下，網約車對市場需求的瓜分、出租車司機收入銳減的狀況，以及這種狀況的持續對傳統出租車行業的負面影響。值得思考的是，這是否有違新舊業態公平競爭的原則？傳統出租車行業在過去幾十年中，積累了豐富的行業管理經驗，與此不同，在資本和補貼的大力推動下，網約車平臺快速野蠻生長，平臺企業發育過程中，內部監管能力有待提升，“自下而上”“司乘互治”的自監管模式亟需引導，最終形成穩定、有效的行業治理模式。網約車管理模式尚需經受時間磨礪和市場檢驗。
（4）內部性：內部性是指，網約車運營過程中，合同關系中可能存在的、有違乘客或司機利益的隱含風險。比如，司乘之間、司企之間確實存在合同關系，但在運輸服務完成過程中，交通事故、司乘糾紛等意外發生，該如何進行相應賠償和調解？因此，監管條款必須針對這些可能存在的隱含風險，明確這些風險一旦發生之后，平臺、司乘各方必須承擔的責任和義務。
（5）信息不對稱與點壟斷：網約車服務的創新，在于出行服務的交易決策“前移”至了網絡和手機app上。但服務過程仍存在一定的點壟斷特征與信息不對稱。比如，由于司乘在空間分布上有一定距離，不管是司機接單回應需求，還是乘客等待司機的到來，都需要一定的時間。這個響應時間決定了司乘彼此之間相互選擇時，總是面臨有限數量的乘客或司機，而不像一個完全自由競爭的市場，交易決策和商品價格由數量眾多的買方和賣方、通過討價還價和充分競爭來形成。這種點壟斷特征，很大程度上制約了競爭的完全性與充分性，正是出租車行業監管的主要動因。又比如，一些司乘個人信息的搜尋，需要付出額外成本，甚至有時司機（或乘客）會故意隱藏吸毒和犯罪記錄等信息。雖然網絡和手機app提供了司機和車輛的相關信息，但這些信息可能不充分、不準確，有礙市場交易。這需要從個案分析中，針對性完善當前的網約車監管條款。
（6）弱自然壟斷特征與一般壟斷性：與水電氣等公用事業行業不同，出租車不是自然壟斷行業。按照投資去向，可以分為重資產型和輕資產型兩類。重資產型網約車企業具有資產沉沒性，會形成相對較弱的進入壁壘，這種弱的自然壟斷性質是否可維持，將決定應采用何種準入管制和價格管制措施。輕資產型網約車企業具有的一般壟斷性，是指新技術和資本投入帶來的規模經濟效應，以及可能產生的一般壟斷經營狀態對消費者利益的攫取，它適用于反壟斷情形。在制定監管政策時，新業態中輕資產和重資產對應的不同產業特征，亦需要審慎考慮加以區分。我們將另外撰文，詳細予以說明。
（7）普遍服務義務、公益性和公平性：即使新舊業態有了市場細分，仍無法回避規制對出租車普遍服務義務的保證職責。即，在服務提供中，要考慮對弱勢和特殊群體的關懷和照顧，不管乘客是否使用互聯網和app，都應有機會獲得同等質量的服務。尤其在突發緊急狀況下，規制應該對優先享受服務的次序做出必要安排。再者，相比傳統出租車相對固定的定價機制，網約車的動態定價導致了消費者負擔的不確定性，或有違出租車行業的“公益性”定位和“公平性”準則。這些問題仍需要仔細研究，做出判斷。
總之，一方面，由于網約車出現，消費者叫車更方便，候車更省時，選擇趨于多樣化，出行有了新體驗，在資本和補貼的激勵下，逐步形成了新的市場偏好和市場細分。但另一方面，在新業態下，私家車涌入出租車市場，加劇了市場競爭白熱化，短期內難以形成有序的市場規則和公平環境。恰是這些問題和沖突的存在，給公共政策留出了“可作為”的空間。
由于各個城市個體機動化業態存在較大差異，在網約車快速推進中，傳統出租車行業均受到不同程度的沖擊，最后的產業格局也將大相徑庭。一些城市的出租車行業或被網約車取代，另一些城市出現新舊業態“平分天下”的局面，還有的城市回歸傳統出租車市場。這亟需各級政府“由上至下”制定新的準入和交易規則，進行合理引導和有效干預，創造公平競爭環境，切實保護消費者利益，推動出租車行業健康持續發展。
