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2024年11月23日
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今年兩會政府工作報告中，關于人口與計劃生育工作的表述只有一句話：“完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策。”許多觀察者注意到，這是近三十年來政府工作報告第一次沒有提到“計劃生育”四個字。聯系到2015年出臺的全面二孩政策，我們可以看到當前國家正在力圖逐漸“淡化”計劃生育。然而，現行生育政策中的一些內容與做法，與當前國家淡化計劃生育的這一總體方向是有矛盾的，這一點需要引起重視加以解決。
“提倡”VS“允許”：以后超生怎么辦？
按照新修訂的人口與計劃生育法的表述，中國當前的生育政策是“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。這里是“提倡”，而不是“允許”，也就是說兩孩是政府鼓勵的一種典范家庭模式。另一方面，中國目前的人口現實是總和生育率大大低于生育水平。根據人口學者的研究，中國目前的總和生育率是1.4，即使是按照國家衛計委更樂觀的估計也即1.6左右，這個水平仍然是低于政策規定的2.0的。從實際的生育水平低于國家的生育政策限制這一事實來看，可以說現在國家“提倡”每對夫婦生育兩個孩子，已經是鼓勵生育的意思。也正是在這個意義上，“計劃生育”四個字才顯得越來越不合時宜。
計劃生育，究其本義，是“人類要控制自己，做到有計劃地增長”（毛澤東語），這是新中國成立后面臨人口快速增長的形勢而提出來的一個概念，這里的“計劃”當然是限制增長的意思。1971年中國開始實行相對全面穩定的生育政策，當時是兩孩政策。1970年代末，生育政策收緊，實行一胎化，此后計劃生育政策的具體內容幾經調整，但是“提倡一對夫妻只生一個孩子”這個一胎化的總方向是一直沒有變的。可以說，在長達四十多年的政策宣傳和實踐中，計劃生育的內涵始終是限制生育、控制增長。
于是就出現這樣一種矛盾，按照國家在實際生育水平低于二孩的情況下提倡二孩的號召，中國當前應該是新生人口不足，應當鼓勵生育；但是按照計劃生育的政策內涵和政策執行的基本邏輯，“二”是一種限制，超過二孩生育多孩的屬于超出計劃生育，應當予以限制和處罰。盡管中國目前的總和生育率是1.4，但這是一個總體的統計數字，現實中總有一部分家庭想要生育三孩四孩乃至更多，這樣的家庭越多對于改變低生育的人口形勢越有幫助，但他們卻要遭到政策的限制和處罰。這既不符合當前政策潛在的導向，也容易造成實際工作的執行困難，引發矛盾。從一孩到二孩，究竟是限制門檻降低了，還是計劃生育的整體導向正在轉變為自由生育或鼓勵生育？這種政策的模糊性如果不加以理清，只能造成全面二孩政策在政策執行中的兩難和配套政策中的混亂。
“從寬”VS“從嚴”：既有超生等問題怎么辦？
全面放開二孩的政策改革，也使得一系列相關問題浮上了臺面，例如原有獨生子女家庭的獎勵是否保留、以往超生二孩未罰的是否還罰、失獨家庭如何照顧等。對于第一個問題，現行計生法已經規定繼續保持；對于第二和第三個問題，爭議較大。
今年兩會期間，國家衛計委副主任王培安在接受記者提問時提出，全面兩孩政策前面有個前提，就是計劃生育國策要繼續堅持，繼續堅持計劃生育基本國策就要繼續實行社會撫養費的征收。對于全面兩孩政策實施前，也就是2016年元月1日之前，違反法律法規規定生育第二個子女的，已經依法處理完成的，應當維持處理的決定，尚未處理或者處理不到位的，由各省市自治區結合實際，依法依規，妥善處理。這一態度表明社會撫養費（俗稱“計生罰款”）征收制度未來肯定還要實行，生育超過兩個孩子的家庭仍將面臨處罰；同時，那些在二孩政策落地之前生育二孩的家庭，并不會簡單適用新法，仍將面臨處罰。另一方面，自從全面二孩政策出臺以來，一些“黑戶”家庭、“失獨家庭”就積極活動，甚至以進京上訪等方式爭取權益，眾多媒體專家也呼吁政府盡快制定辦法，從寬從快地解決“黑戶”等政策問題。
應該說，全面二孩出臺后，對于既有超生家庭是否從寬處置的這種爭議，仍然體現了當前政府在“鼓勵”與“限制”兩種生育政策導向之間的矛盾。如果當前的二孩政策只是一種放松限制，那么出于維護計劃生育政策的公平性考慮，處罰這些既有的超生家庭是應該的；但是如果當前的二孩政策是希望鼓勵生育以解決低生育困局，那么這些超生者客觀上不但沒有錯，相反是有貢獻的，不應當繼續受到懲罰。按照中國基層政策執行的“常識”，對于這種政策遺留問題，在新政策出臺以后，大部分基層政府應該會以減少矛盾為優先考慮，降低門檻，開閘放水，讓這些家庭更容易地過關。但這種“常識”畢竟不是正式的政策法規，各地方政府究竟會如何“結合實際、依法依規、妥善處理”還是不明確的，這就難免會造成社會的不確定感。
此外，“失獨者”也是計劃生育政策下的一個特別突出亟需幫扶的群體。前不久一些失獨者群體進京上訪，他們在他們與衛計委官員的對話中要求政府將目前用來定義失獨家長的“計劃生育特殊困難家庭”提法中的“困難”二字摘除，不把失獨家長們視為等待國家救濟的弱勢群體，而應視為是對計劃生育政策做出貢獻和犧牲的家庭。這一訴求事實上反映了失獨家庭群體的多元需求，以往政府對失獨者的幫扶側重在物質補貼方面，事實上喪失唯一的子女所帶來的絕不僅僅是生活保障的損失，而是失獨者群體在生活意義、精神需求等各方面的困難，未來政府需要考慮為針對失獨者群體亟待出臺更全面、更人性化的公共服務。此外，從對于失獨者是“做出貢獻和犧牲”的家庭還是“困難”家庭的認定爭議中，我們仍然可以看到國家生育政策導向不確定性所帶來的困擾。
“廢除”VS“轉型”：生育政策向何處？
在全面二孩落地之后，緊隨其后而來的問題就是作為基本國策的計劃生育究竟應當何去何從。當前全面二孩政策規定與低于更替水平生育現實之間的落差，事實上意味著過去以控制人口增長為主要任務的一整套計生制度和計生機構已成了“多余”之物。各級計生機構和眾多計生干部未來怎么安置？
從2013年起，先是在中央層面之后是在地方層面，衛生和計生兩大部門合并。這一定意義上可以視為政府在為淡化計劃生育鋪路。另一方面，計生部門也一直力圖改變自身僅僅作為限制生育的角色設定，力圖轉型為現代人口公共服務部門。只是這種轉型在“計劃生育是我國一項需要長期堅持的基本國策”的政策思路下并不順暢。同時，計生部門長期被一直被認為是阻礙計生政策改革的既得利益者而廣受批評。這一問題的實際解決，需要的還是前文所論及的國家在總體生育政策導向上的思路明確。
目前針對生育政策的總體導向，主要有三種觀點在爭論，一種是認為人口增長仍然是一種壓力，需要保持一定的限制；第二種認為當前中國的低生育率帶來老齡化等一系列問題，未來應當鼓勵生育；第三種是主張自由生育，不鼓勵不限制。
歷史地看，計劃生育是計劃經濟時代的產物。在當前生育政策導向的爭議中，或許我們應當首先考慮的是，在實行市場經濟的今天，我們是否相信個人在生育問題上是理性的這個前提，以及國家對個人生育行為的干預，無論是限制還是鼓勵，究竟是應當采取柔性的“提倡”，還是繼續保留強制性。實事求是地看，各方似乎可以先就這個問題達成最基本的共識，作為解決爭議、深化改革的第一步。這也符合習近平總書記提倡的凝聚改革共識、全面深化改革的總體思路。
